Цитаты из коментария к Федеральному закону "О животном мире"

[Радко]

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ЖИВОТНОМ МИРЕ"

(постатейный)

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 13 марта 2002 года

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора,

заслуженного деятеля науки РФ

С.А. Боголюбова

ОБРАЩЕНИЕ К ЧИТАТЕЛЮ

Вниманию читателей предлагается постатейный научно - практический комментарий Федерального закона "О животном мире", принятого в 1995 г.; при этом используются примыкающие к нему другие законы России и ее субъектов и ряд подзаконных нормативных правовых актов, приводятся их основное содержание и источники опубликования, иная могущая быть полезной литература.

Издание подготовлено известными специалистами в этой сфере общественных отношений и носит преимущественно правовой и прикладной характер, предназначено не только для зоологов, биологов, юристов, охотоведов, пчеловодов, экономистов, рыбаков, но и для более широкого круга читателей, интересующихся охраной и рациональным использованием животного мира и среды его обитания, гуманным отношением к животным.

Основной состав авторского коллектива создал и издал ранее комментарии к Земельному (1992, 1998, 2001, 2002 гг.), Водному (1997 г.), Лесному (1997 г.) кодексам России, к Федеральным законам "О мелиорации земель" (1998 г.), "О недрах" (2001 г.), "Об охране окружающей природной среды" (1997, 2000 гг.) и др.

Несмотря на прошедшее со дня принятия данного Закона длительное время его действия, в него не вносилось дополнений, что свидетельствует о качестве его разработки и стабильности предписаний (хотя работа по подготовке проекта изменений ведется постоянно), и автономных крупных комментариев к нему за этот период так и не последовало.

Тем не менее попытки по комментированию Закона предпринимались неоднократно. Наиболее серьезными можно считать помещенные в журнале "Законодательство и экономика": 1996 г., N 1/2 (сост. Л.А. Заславская, авторы - О.С. Колбасов, И.Ф. Панкратов, А.А. Улитин, С.А. Боголюбов, О.С. Габузов, А.А. Сергеев); 2001 г. N 9 (О.И. Крассов).

Правовое комментирование Федерального закона "О животном мире" встречается со специфическими сложностями, обусловленными уникальным пересечением, "наездом" фаунистических отношений, т.е. отношений по охране и использованию объектов животного мира и среды его обитания, на смежные отношения - земельные, лесные, водные, административные, имущественные (гражданско - правовые), регулируемые другими отраслями права.

Кроме того, в охоте и рыболовстве, как ни в какой другой сфере общественных отношений, переплетаются так плотно и так зависимо друг от друга участие в совместном деле, сотрудничество и противостояние государственных органов и общественных организаций, должностных лиц, чиновников и граждан, населения.

Авторский коллектив не может претендовать на исчерпывающие ответы, которые ожидаются правоприменителями: по ряду вопросов их пока нет и не может быть из-за противоречивости и пробельности российского законодательства, не сформировавшейся окончательно практики; по некоторым проблемам у авторов сохраняются свои профессиональные мнения, которые не всегда удается привести к общему знаменателю. В отдельных случаях в интересах сохранения логики и полноты изложения не обошлось без повторов. Будем благодарны за отзывы, замечания и предложения.

Руководитель авторского коллектива

и ответственный редактор

С.А.БОГОЛЮБОВ

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) - ст. ст. 1, 5 - 8, 10, 18 - 20, 39, 55, 61.

Галиновская Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник того же отдела ИЗиСП - ст. ст. 50 - 52, 54, 60.

Емельянова Валентина Георгиевна, кандидат юридических наук - ст. ст. 14 - 16, 24, 32, 34.

┌─────────────────────────┐

│Колбасов Олег Степанович, │ доктор юридических наук, профессор,

└─────────────────────────┘

член - корреспондент Российской академии наук - ст. ст. 2, 3.

Краев Николай Васильевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Всероссийского научно - исследовательского института охотничьего хозяйства (ВНИИОЗ) - ст. ст. 12, 13, 17, 27, 30, 31.

Краюшкина Елена Германовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 9, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 42, 44 - 49 (кроме ст. 45).

Матвейчук Сергей Павлович, кандидат сельскохозяйственных наук, старший научный сотрудник ВНИИОЗ - ст. 11.

Панкратов Иван Ферисанович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 56 - 59.

Щеколодкин Анатолий Николаевич, старший инспектор государственного природного заповедника "Присурский" - ст. 45.

Шуплецова Юлия Игоревна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 4, 21, 33, 35, 36.

Улитин Александр Александрович, доктор биологических наук, председатель центрального правления Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" - ст. ст. 37, 38, 40, 41, 43, 53.

24 апреля 1995 года N 52-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ЖИВОТНОМ МИРЕ

Принят

Государственной Думой

22 марта 1995 года

Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1

Использование животного мира и иных природных ресурсов, охрана окружающей среды основываются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (например, сочетание бассейнового и административно - территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны животного мира и других природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом.

Ряд законоположений может рассматриваться в качестве основных понятий, начал, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие принципы, основные правила поведения. Задача законодателя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные понятия и принципы, т.е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению фаунистического, земельного, экологического правопорядка.

Гражданский кодекс Российской Федерации содержит ст. 1 "Основные начала гражданского законодательства". Иные федеральные законы, например Земельный кодекс, имеют статью "Основные принципы законодательства". Вступление в силу нового Земельного кодекса России вновь побуждает остановиться и рассмотреть значение основных понятий и принципов, закрепленных в законодательстве, в частности в природоресурсном, в фаунистическом, земельном законодательствах.

Принципы, основные понятия - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию концепции, целям и задачам ее. В области понятия принципы играют роль фундамента. На основе понятий, начал, принципов речь идет именно об основополагающих, принципиальных подходах к решению любых проблем.

Будучи закрепленными законом, они становятся "законными", "законодательными", обязательными для правоприменителя. Но в какой степени, насколько конкретно? Ведь норма призвана предоставлять права, налагать обязанности, предусматривать санкции за их нарушение, т.е. регулировать конкретный вид общественного отношения. В теории допускается возможность существования норм - принципов. Они служат упорядочению общественных отношений, обеспечивают общую направленность, единство юридической системы, единую основу правового регулирования (см. Общая теория права (под ред. А.А. Пиголкина). М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995).

В конституционном праве нормы - принципы - понятия многими правоприменителями в поставторитарном, посттоталитарном государстве рассматриваются как необязательные декларации, далекие от повседневной деятельности, не играющие для них практической роли в отличие от актов непосредственно вышестоящего начальника - ближайшего субъекта управления.

В демократических государствах нормы - принципы воспринимаются населением как нечто само собой разумеющееся, не требующее включения в конституции и законы. Укрупненные, обобщенные предписания - нормы - цели, нормы - дефиниции (определения основных понятий), нормы - принципы - создают рамки развития общественных отношений, выступают в качестве ориентиров, имеют важные правовые последствия, служат средством унификации и связи различных правовых норм, средством их однозначного толкования и последующего применения (см.: Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты. М., 1999).

А.В. Мицкевич называет такие нормы учредительными, или отправными: они не формулируют деталей правового регулирования, но подлежат обязательному учету при применении соответствующих им конкретных норм права в целом либо отдельных его отраслей. Таким образом, принципы права вытекают как бы из всей совокупности, из общего смысла головного закона или кодекса для отдельной отрасли права (см.: Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов (под ред. В.В. Нерсесянца). М.: Норма, 1999). В какой мере это осуществимо и существенно для регулирования конкретных природоресурсных отношений?

Различные термины и понятия нуждаются в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо, но оно может быть субъективным. Когда основные начала, понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они получают официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество РФ в последнее время: в законах даются перечни таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование.

Тем большее значение это имеет для определения понятий, начал, принципов: они становятся "каркасом", на котором зиждется, строится все "здание" права и осуществляется вся многогранная деятельность в области природоресурсных, прежде всего - фаунистических, земельных, да и всех иных экологических отношений (см. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". М.: Норма, 1997. 2001. С. 17).

Так, под фауной понимается эволюционно - исторически сложившаяся совокупность всех видов животных, обитающих или обитавших в геологическом прошлом на данной территории (акватории). Фауна страны включает около 300 видов рыб (пресноводных), 30 видов амфибий, 140 видов рептилий, 700 видов птиц, 300 видов млекопитающих (см.: Н.Ф. Реймерс. Природопользование. Словарь - справочник. М.: Мысль, 1990). Поэтому к законодательству о животном мире нередко применяется в целях упрощения название "фаунистическое законодательство".

Многие названные в фаунистическом, природоресурсном законодательстве основные принципы или начала означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования фаунистических, земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.

В комментируемой ст. 1 Федерального закона "О животном мире" это понятие применяется неоднократно: "устойчивое существование животного мира", "устойчивое использование объектов животного мира", "устойчивое состояние животного мира", "устойчивое состояние и воспроизводство объектов животного мира".

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Предложено при разработке прогнозов и программ социально - экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение Президента Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития РФ.

Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в России последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально - экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно - ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Социально - экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда животному миру, земле и всей окружающей среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства животного мира, земли, всей природы, их способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам нынешнего и будущих поколений человечества.

Идеи и принципы устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных и общественных приоритетов и перспектив социально - экономических и нравственных преобразований.

Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио - де - Жанейро, 1992 г.) о том, что на пороге XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся от не оправдавших себя политических и правовых догм, пробующей новые и утверждающей прежние принципы природопользования.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные и иные природные ресурсы не исключают роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышает действенность государственного управления и контроля в области охраны животного мира, земель, вод и других природных ресурсов (см.: Современное экологическое право в России и за рубежом. М.: ИНИОН РАН, 2001; Мухитдинов М.Н. Право пользования. Алма - Ата, 2001; О.И. Крассов. Комментарий законодательства о животном мире // Законодательство и экономика. 2001. N 9).

Демократизация общественной жизни повышает шансы устойчивого существования и использования объектов животного мира, позволяет повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, обеспечения стабильности правопорядка, в том числе с учетом экологического фактора.

Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования и общественного воздействия должны формировать экономическое и иное стимулирование бережного отношения к фаунистическим, земельным и другим природным ресурсам (подробнее см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2001).

Характер происходящих и намечаемых процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально - экономической и правовой системы, способной осуществить переход к эффективному и рациональному устойчивому использованию фаунистических, земельных и прочих природных ресурсов в интересах общества и каждого его члена.

При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию ситуации; добиться коренного улучшения состояния фаунистических, земельных и иных природных ресурсов и всей окружающей среды за счет экологизации законодательства и экономической деятельности; ввести хозяйственную деятельность в рыночные пределы, включая емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Региональный фактор устойчивого развития животного мира - важнейший элемент концепции и стратегии устойчивого развития России - предусматривается в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ (наряду с основными направлениями и этапами перехода к устойчивому развитию). Под региональными факторами устойчивого развития предполагаются: значение экологического развития территорий субъектов РФ; роль самой России как экологического фактора мирового сообщества.

Одним из важных условий устойчивого существования и развития животного мира является создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы". Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб животному миру и всей окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке экологической политики, всей государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий:

формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально - экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно - эпидемиологического благополучия;

развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения;

реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов РФ. Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады природа - население - хозяйство.

При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб животному миру и всей окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Роль России и ее регионов в решении планетарных фаунистических, экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом.

В соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению устойчивого развития сводятся к следующему: организация международного партнерства по решению проблем перехода к устойчивому развитию; активное участие в международных научных программах по проблемам устойчивого развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу; создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ; стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных инвестиций; обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.

Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны животного мира и всей окружающей среды, в том числе по: сохранению биоразнообразия; защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановлению; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия; решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических проблем (сокращение трансграничного загрязнения, сохранение животного мира и нормализация окружающей среды в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом регионе).

К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь с учетом устойчивого развития и в рамках международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей, что обусловливает необходимость уяснения значения международного экологического сотрудничества как основного принципа охраны животного мира и всей окружающей среды.

Комментарий к статье 2

Значение данной статьи в том, что она определяет служебную роль Закона путем определения круга отношений, на которые распространяется регулирующее действие Закона, и путем указания целей, во имя которых совершается регулирование отношений.

Круг отношений лишь очерчен и обозначен как "область отношений". Это отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания. Подробнее эти отношения определяются в следующей статье Закона.

Определения основных понятий, употребляемые в тексте Закона, исходят из научной терминологии, а также терминологии, устойчиво распространенной в юридической и административной практике как в Российской Федерации, так и в других государствах.

Пользуясь определениями основных понятий, необходимо учитывать, что в повседневной практике одни и те же понятия, взятые в юридическом и общенаучном или житейском смысле, могут не совпадать по содержанию и определяться по-разному. Юридические понятия должны отличаться высшей степенью формальной определенности, ясно выраженными юридическими границами (пределами) смыслового значения.

Например, определение животного мира исходит из того, что это совокупность живых (живущих) организмов всех видов диких животных - от микроба до крупного млекопитающего. Домашние животные в любом случае к животному миру не относятся.

К животному миру в соответствии с настоящим Законом принадлежат только такие дикие животные, которые населяют территорию Российской Федерации, ее континентальный шельф и исключительную экономическую зону. Дикие животные, обитающие за пределами этих пространств, также не относятся к животному миру.

К животному миру принадлежат только такие дикие животные, которые находятся в указанных пространствах в состоянии естественной свободы. Если дикие животные содержатся в неволе, они юридически исключаются из животного мира.

Все это имеет значение для регулирования пользования животным миром. Скажем, правила охоты не распространяются на домашних животных и на диких животных, содержащихся в неволе. Правила рыболовства не распространяются на рыб, живущих в рыбоводных прудах.

Что касается целей Закона, то их названо четыре.

Первой целью названо обеспечение биологического разнообразия,

т.е. сохранение множественности разных видов, образующих

экологические системы, недопустимость исчезновения каких-либо

видов животных под влиянием человеческой жизнедеятельности и

сохранение множественности модификаций организмов внутри каждого

вида.

Как известно, в глобальном масштабе на нашей планете учтено примерно 2,5 млн. видов животных. Из них на территории Российской Федерации только млекопитающих, птиц, пресмыкающихся, земноводных и рыб (другие виды не учтены) обитает свыше 1000 видов. Некоторые из них оказались под угрозой исчезновения (например, амурский тигр). На сохранение этих видов и сориентирован в значительной мере Закон.

Второй целью названо устойчивое использование всех компонентов биологического разнообразия, что означает использование бережное, научно обоснованное, в допустимых пределах с учетом интересов будущих поколений людей, которые, вероятно, будут жить на территории России пятьдесят, сто или более лет спустя. Эта цель более всего обеспечивается системой лицензирования природопользования, а также установлением нормативов и лимитов добывания диких животных или воздействий на них.

Третья цель регулирующего воздействия Закона - создание условий для устойчивого существования животного мира, т.е. таких условий, при которых можно быть уверенным, что все виды диких животных на территории Российской Федерации будут существовать бесконечно длительное время и никогда не исчезнут. Это связано главным образом с сохранением благоприятной для животных среды обитания, с рациональным распределением жизненного пространства между людьми и дикими животными. Задача эта весьма трудная, но она обязательно должна учитываться при планировании социально - экономического развития страны, размещении и развитии отраслей народного хозяйства и поселений, транспортных коммуникаций, горнопромышленной деятельности.

Четвертая цель - сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Это означает сохранение генетического материала, содержащего функциональные единицы наследственности. Задача весьма сложная, вытекающая из международной Конвенции о сохранении биоразнообразия (1992 г.), в которой Российская Федерация является Стороной наряду с еще более чем 150 государствами.

Как видно, в числе целей Закона не названо рациональное использование ресурсов животного мира.

Цели настоящего Закона обеспечиваются существующей в РФ системой государственного управления в области охраны и использования животного мира и среды его обитания. Однако в Законе практически нет нормативных правовых положений, которые возможно было бы нарушить и за нарушение которых привлечь виновных к ответственности.

Потенциально конфликтным является вопрос о специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. В качестве решения проблемы Правительство РФ издает постановления о специально уполномоченных государственных органах по охране и регулированию использования животного мира, которыми устанавливает, что специально уполномоченными государственными органами по охране и регулированию использования животного мира на территории Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства РФ (департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов с его территориальными органами) и другие специально уполномоченные на то органы.

Однако проблема осталась, так как неясно, какие конкретно органы относятся к числу других специально уполномоченных на то органов. Можно ли Роскомрыболовство, МПР, Госсанэпиднадзор, МВД считать специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания? Косвенно ответ на этот вопрос содержится в Положениях об этих органах, утвержденных Правительством РФ.

В Положении о Государственном комитете РФ по рыболовству установлено, что Роскомрыболовство, его бассейновые управления и другие органы по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства являются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания, входят в систему специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, несут ответственность за состояние, сохранение и обеспечение рационального, неистощительного использования водных биологических ресурсов.

примечание.

Постановление Правительства РФ от 15.05.1995 N 467 "Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по рыболовству" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.09.1998 N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации".

Постановление Правительства РФ от 11.09.1998 N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 901 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации".

Их деятельность в этой части координируется Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами в пределах их компетенции в согласованном порядке.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ МПР России и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Из данного текста можно сделать вывод, что и эти органы имеют отношение к специально уполномоченным государственным органам по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Остается открытым вопрос, могут ли субъекты РФ образовывать свои собственные специально уполномоченные органы по охране и регулированию использования животного мира, не подчиняющиеся федеральным структурам. Если руководствоваться Конституцией РФ, то такое право у субъектов есть. И некоторые из них образовали свои органы - департаменты природопользования областных администраций.

Принципы, перечисленные в настоящем Законе, адресованы не только природопользователям и контрольно - надзорным органам управления в области охраны и регулирования использования животного мира, а и высшим органам государственной власти - Федеральному Собранию РФ, Президенту РФ, Правительству РФ, министерствам и ведомствам, законодательным органам субъектов РФ, президентам и главам администраций субъектов Федерации, а также судебным учреждениям с тем, чтобы они, принимая решения в области охраны и использования животного мира и среды обитания диких животных, руководствовались данными принципами. На самом деле народам Российской Федерации принадлежит право решающего контроля за тем, насколько указанные государственные органы и соответствующие должностные лица соблюдают эти принципы.

Перечисленные далее в настоящем Законе функции служат ориентирующими нормами для Правительства РФ, правительств субъектов РФ и руководителей министерств и ведомств, которые разрабатывают и утверждают положения о специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Издаваемые ими положения должны соответствовать этому Закону. Не повторять его текст, а именно соответствовать по духу и содержанию. При этом каждая из функций может быть по-разному интерпретирована в положениях о Департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, о Комитете РФ по рыболовству, о Росземкадастре и его органах, о МПР России и его органах.

[Гость Гость]

Комментарий к статье 3 Правовое регулирование охраны и использования животного мира и среды его обитания

В статье определяются структура и система российского законодательства в области охраны и использования животного мира и среды его обитания, а также принципы взаимодействия этого законодательства с другими отраслями российского законодательства.

Во-первых, в данной статье отражено два уровня законодательства в России - федеральный и субъектов Федерации.

Это важное положение до некоторой степени не согласуется с Конституцией Российской Федерации. В действующей Конституции РФ вообще отсутствуют такие понятия, как "животный мир" и "законодательство о животном мире". В ст. 72 Конституции РФ, имеющей ключевое значение для построения структуры законодательства, говорится, что к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, помимо прочего, относятся административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, но не упоминается законодательство о животном мире.

Если строго следовать ст. 76.4 Конституции РФ, где записано, что "вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов", то придется признать, что на федеральном уровне вообще не должно быть законодательства о животном мире, ибо оно находится вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и вне совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Но это было бы невероятно и явно противоречило бы элементарным потребностям правового регулирования экологических отношений в Федерации.

Поэтому, до некоторой степени исправляя Конституцию РФ, Общеправовой классификатор отраслей законодательства, одобренный Указом Президента Российской Федерации и доработанный впоследствии Государственно - правовым управлением Президента Российской Федерации, предусматривает среди отраслей российского законодательства и законодательство об охране животного мира, в содержание которого, однако, включены и вопросы пользования животным миром. Поэтому было бы правильнее, конечно, называть эту отрасль законодательства законодательством о животном мире, или фаунистическим законодательством.

Во-вторых, данная статья Закона определяет, что законодательство в области использования и охраны животного мира и среды его обитания на федеральном уровне состоит из: 1) настоящего Федерального закона; 2) принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Какие же законы необходимы и могут быть приняты в соответствии с настоящим Законом? Можно предположить, что это должны быть закон об охоте и охотничьем хозяйстве и закон о рыболовстве и рыбном хозяйстве. Не исключается и федеральный закон об охране редких и исчезающих видов животных.

Что касается иных нормативных правовых актов РФ, то под ними имеются в виду президентские указы, правительственные постановления, нормативные акты министерств и ведомств - правила, положения, инструкции, стандарты, методические указания и другие нормативные акты, имеющие регулятивные функции в области охраны и использования животного мира.

В-третьих, на уровне субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты.

Здесь возникает, по меньшей мере, одна дискуссионная проблема: вправе ли субъекты Федерации издавать свои законы о животном мире, и если вправе, то надо ли в действительности наряду с Федеральным законом иметь еще 89 законов о животном мире?

Следует отметить, что некоторые республики в составе Федерации уже издали свои законы о животном мире, которые в чем-то повторяют Федеральный закон, а в чем-то противоречат ему. И поэтому требуется внести ясность в современную практику.

В-четвертых, в Законе не названы нормативные правовые акты по вопросам охраны и использования животного мира, издаваемые органами местного самоуправления. Между тем они есть в действительности и играют немаловажную роль в регулировании отношений по использованию и охране животного мира и среды обитания диких животных.

Что касается системы законодательства о животном мире, т.е. круга юридических норм, предметно ориентированных на регулирование отношений по использованию и охране животного мира и среды его обитания, то совершенно очевидно, что они входят в арсенал регулирующих инструментов данной отрасли законодательства. По содержанию они подробно характеризуются как в настоящей статье, так и в последующих статьях Закона.

Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях и в искусственно созданной среде обитания, регулируются как настоящим Федеральным законом, так и другими актами, не относящимися к законодательству о животном мире, а принадлежащие, скажем, к гражданскому, земельному, водному и лесному законодательству.

Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных и других одомашненных животных, а также диких, содержащихся в неволе, регулируются законами и другими актами, не относящимися к законодательству о животном мире. Это прежде всего гражданское законодательство, сельскохозяйственное, ветеринарное, санитарно - гигиеническое и иное законодательство.

Отношения по среде обитания в определенной мере регулируются законодательством о животном мире, но в большей степени - другими отраслями законодательства: земельным, водным, лесным, об особо охраняемых природных территориях.

Отношения по эксплуатации и охране природных богатств континентального шельфа и исключительной экономической зоны в основном регулируются специальным законодательством и лишь отчасти законодательством о животном мире <*>.

--------------------------------

<*> Специальным законодательством о континентальном шельфе является Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации", принятый Государственной Думой РФ 25 октября 1995 г. (Российская газета. 1995. 7 декабря).

Наконец, имущественные отношения принадлежат, естественно, к сфере регулирования гражданского законодательства, но законодательство о животном мире все-таки решает некоторые вопросы и в данной сфере (например, вопросы платежей за природопользование, компенсаций за причиненный имущественный вред).

Объекты животного мира могут быть в частной или муниципальной собственности. Такое решение вопроса, помимо прочего, дает наглядный пример правильной правовой интерпретации ст. 9 Конституции РФ, провозгласившей возможность, но не обязательность многообразия форм собственности на природные ресурсы. Иными словами, по Конституции РФ совсем не обязательно устанавливать частную собственность на природные ресурсы - землю, ее недра, воды, леса, животный мир и т.д., хотя юридическая возможность для этого сохраняется.

Государственная собственность на животный мир может быть федеральной и субъектов Федерации. В связи с этим возникает необходимость разграничения объектов животного мира, относящихся к федеральной собственности, и объектов животного мира, являющихся собственностью субъектов Федерации.

Закон отчасти решает этот вопрос, отсылая к еще не существующему федеральному закону о разграничении государственной собственности, а также определяя примерно критерии отнесения объектов животного мира к федеральной собственности. Правительству РФ дано право относить определенные объекты животного мира к федеральной собственности, но только по согласованию с субъектами Федерации. По согласованию означает - с согласия. При этих условиях лучше всего было бы заключать соглашения между Федеральным Собранием РФ и законодательными органами каждого субъекта Федерации об отнесении объектов животного мира к федеральной или субъектной собственности. Таких соглашений должно быть 89. В каждом из них целесообразно решить вопрос о собственности не только на животный мир, но и на все виды природных ресурсов, включая землю. А лучше всего было бы вообще не делить природные ресурсы на собственность федеральную и субъектов Федерации, а придерживаться принципа единой государственной собственности.

Объекты животного мира, правомерно изъятые из природной среды, перестают быть объектами животного мира с момента изъятия и превращаются в имущество, которое может оказаться собственностью как государственной, так и частной и муниципальной. Закон, правда, допускает иные формы собственности на данное имущество. Однако на практике иных форм собственности не существует.

Естественно, имущественные отношения - это сфера регулирования гражданского законодательства. И только в субсидиарном порядке к этим отношениям могут применяться нормы законодательства о животном мире.

Комментарий к статье 4 Право государственной собственности на объекты животного мира

Комментируемая статья устанавливает право государственной собственности на объекты животного мира. Государственная собственность подразделяется на собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Впервые подобная норма была закреплена в Законе РСФСР от 14 июля 1982 г. "Об охране и использовании животного мира" (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982 г. N 29. Ст. 1029), который утратил силу в связи с принятием комментируемого Закона.

Так, в соответствии с названным Законом РСФСР животный мир признавался одним из основных компонентов природной среды, важной составной частью природных богатств нашей Родины, источником для получения промышленного, лекарственного сырья, пищевых продуктов и других материальных ценностей, необходимых для удовлетворения потребностей населения и народного хозяйства.

Конституция СССР и Конституция РСФСР того времени предусматривали, что в интересах настоящего и будущего поколений должны приниматься необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования животного мира. Эти меры осуществлялись в соответствии с государственными планами экономического и социального развития при участии государственных и общественных организаций, а также граждан.

В соответствии с Законом СССР "Об охране и использовании животного мира", который также утратил силу в настоящее время, животный мир в СССР являлся государственной собственностью - общим достоянием всего советского народа. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на животный мир в СССР, запрещались. Эта же норма повторялась и в ст. 3 указанного Закона РСФСР.

Еще одним утратившим силу нормативным правовым актом, устанавливавшим право собственности на объекты животного мира, стал Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г.

В ст. 6 данного Закона устанавливалось, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории и, в соответствии с законами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, находятся в ведении Советов народных депутатов.

В настоящее время в соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако такое правило является общим и не может рассматриваться как утверждение, что любые природные ресурсы могут находиться во всех формах собственности.

Конкретную форму собственности на отдельные виды природных ресурсов устанавливают специальные законы.

Кроме того, как отмечается в Комментарии к Конституции Российской Федерации под общей редакцией Ю.В. Кудрявцева, правовой режим этих природных объектов неоднороден и не все они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности. Право собственности может быть установлено в соответствии с правилами гражданского законодательства только на объекты, определенные индивидуальными или родовыми признаками, т.е. которые могут быть выделены из числа других подобных. Если же существование объекта только возможно, но неизвестно, то он не может быть объектом данного права. Это в полной мере относится к дикому животному миру, особенно к мигрирующим животным.

В настоящее время точного разграничения собственности на объекты животного мира не проведено. Одна из попыток разграничения была предпринята в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" (САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4932).

В соответствии с данным Указом в целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, обеспечения устойчивого развития Российской Федерации в условиях рыночной экономики было предложено осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения.

К федеральным природным ресурсам могут относиться:

земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно - оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения;

виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга.

[Радко]

Комментарий к статье 5 Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира

Комментируемая статья открывает группу компетенционных норм, включающих полномочия основных участников (после граждан) фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений, наделенных властными полномочиями - Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Нормы комментируемой и последующих статей этой главы Федерального закона во многом имеют государственно - правовой характер, поэтому важно привести некоторые конституционные нормы, явившиеся основой для положений этой главы.

Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно: система и порядок функционирования органов управления в описываемой области общественных отношений предусматриваются в различных главах комментируемого Закона; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско - материальной ответственности; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных в статьях комментируемого Закона, реализуются законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в ст. ст. 97 - 101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в регулировании общественных отношений - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются права и налагаются обязанности на участников этих отношений; Совет Федерации еще и ратифицирует и денонсирует международные договоры РФ (см. ч. 5 ст. 3 и ч. 2 ст. 4 настоящего Закона).

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации; 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов; 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области фаунистических отношений, предусмотренных в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений);

федеральная государственная собственность (прежде всего на животный мир, на объекты животного мира, на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско - процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов животного мира, землепользовании, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).

Компетенция России и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной в ст. 72 Конституции. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области фаунистических, земельных, иных природоресурсных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на животный мир, землю, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти (см. следующую статью комментируемого Федерального закона).

Это размежевание компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов Российской Федерации.

Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области фаунистических отношений осуществляется в трех направлениях. Статьями 5, 6, 7, 8 и другими настоящего Закона разграничиваются полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к ним).

К регулированию фаунистических отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ другими федеральными законами. К ним относится, например, Водный кодекс РФ, в ст. 90 которого регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана объектов животного мира, охрана среды обитания его объектов (подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997; Водный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно - практический комментарий / Н.Н. Михеев и др. М., 2001).

В статье 138 "Использование водных объектов для сельского

хозяйства и лесного хозяйства" Водного кодекса РФ

предусматривается обязанность землевладельцев - граждан и

юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов

воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в

мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях

мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема

их уровня.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов, объектов животного мира, водосборных площадей.

Это пример только одного федерального закона, регулирующего фаунистические, земельные отношения (по поводу регулирования земель водного фонда см. также комментарий к ст. 102 ЗК РФ - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова). М.: Проспект, 2001).

Комментарий к статье 6 Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира

Комментируемая статья связана и может быть лучше уяснена в контексте со ст. ст. 5, 7 и 8 настоящего Закона (см. комментарий к ним). Субъектам РФ в соответствии со ст. 5 Конституции РФ предоставляется возможность иметь свое законодательство. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами осуществляется ст. ст. 71 - 76 Конституции РФ. Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере отношений по охране и использованию животного мира, т.е. фаунистических отношений, предусмотренной в комментируемой статье, можно проиллюстрировать на нескольких примерах.

В ряде субъектов Федерации разрабатывались и утверждались в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами Правила производства охоты и ведения охотничьего хозяйства на их территории, в которых конкретизировались и ограничивались сроки и приемы, методы ведения охоты, в частности на медведей, рысей и др. (Архангельская, Кировская области, Красноярский край, Республики Башкортостан, Коми - см.: Козловский И.С., Граков Н.Н. Бурый медведь / Управление популяциями охотничьих животных. Киров: Россельхозакадемия, ВНИИОЗ, 1999).

Органы государственной власти ряда субъектов Федерации активно участвовали в выполнении Плана подготовки правовых актов, необходимых для реализации Закона РФ "О животном мире", утвержденного распоряжением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 981-р, путем внесения предложений либо принятия опережающих локальных актов. В Пермской области были дополнительно установлены платежи за охрану охотничьих животных, обязанность внесения которых была возложена на пользователей.

В Республике Хакасия в долгосрочной лицензии предусматривается необходимость применения гуманных способов охоты и орудий лова, ведения экологического паспорта хозяйств. В ряде регионов пользователи объектов животного мира обязываются лицензиями сооружать солонцы, выделять денежные суммы на охрану и воспроизводство животного мира из расчета на каждую тысячу гектаров угодий.

Постановлением администрации Красноярского края конкретизировался порядок получения в аренду участков лесного фонда физическими и юридическими лицами для нужд охотничьего хозяйства; ежегодно устанавливались ставки лесных податей за этот вид пользования. За пять лет передано 30 млн. га охотугодий - участков лесного фонда разнообразным пользователям (Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов Сибири и Дальнего Востока. Иркутск, 1998).

В Пермской и ряде других областей на основании Типовых правил охоты принимались меры по моральному и материальному стимулированию истребления волков и других опасных и вредных для хозяйств хищников; добытый волк, например, засчитывался охотнику в качестве обязательной трудоработы для охоты на копытных (Павлов М.П. Волк. М.: Агропромиздат, 1990).

В Томской, Омской, Новосибирской и Кемеровской областях активизируются меры по организации сбора достоверной информации о численности животных, обитающих на конкретных территориях, об использовании охотничьих ресурсов, являющихся объектами спортивной охоты, о состоянии самих угодий и среды обитания.

В ряде субъектов Федерации конкретизируются порядок предоставления объектов животного мира и формы договоров аренды и передачи объектов охоты в долгосрочное пользование, фиксируется исходное состояние ресурсов, устанавливаются параметры и порядок осуществления государственного контроля, а также ответственность за неоправданное сокращение численности животных по вине хозяйствующих субъектов (см.: Динамика популяций охотничьих животных Северной Европы. Петрозаводск, 1998; Концепция развития охотничьего хозяйства Московской области // Зеленый мир. 2000. N 3 - 4).

Федеральные исполнительные органы государственной власти поддержали инициативу администрации Тюменской области о введении платы за использование всех видов охотничьих ресурсов. Эксперимент по расширению перечня объектов животного мира, подлежащих платному лицензированию, проводился в Ивановской, Новгородской, Псковской и некоторых других областях. Правомерность принимаемых в субъектах Федерации решений по этим вопросам становилась предметом рассмотрения в Белгородском и Новгородском областных судах, в Верховном Суде РФ.

Если ранее в Ленинградской области плата взималась за лицензии за охоту на четыре вида зверей - лося, медведя, кабана и пятнистого оленя, то Постановлением Правительства области от 12 июля 1995 г. N 259 "О порядке ведения охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" плата устанавливалась за лицензии на добычу не только этих животных, но и рыси, глухаря, тетерева, пернатой дичи, бобра, выдры, норки, куницы, других видов пушных зверей (Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. N 10; см. также: Дежкин В.В. Научные основы рационального использования, охраны и воспроизводства ресурсов охотничьих животных. Дисс. на соиск. уч. ст. докт. биол. наук. М., 1989).

В Курганской области внедряется технология восстановления привлекающих к себе внимание и еще не вымерших видов зверей и птиц, удержавшихся краем ареала в России: опыт с косулей привел к десятикратному росту ее численности. В Хабаровском и Красноярском краях допустили к долгосрочному охотпользованию индивидуальных предпринимателей и даже граждан.

Дальневосточные субъекты Федерации приняли активное участие в реализации Федеральной целевой программы "Сохранение амурского тигра" путем регламентирования хозяйственного воздействия на природные комплексы, являющиеся средой обитания тигра, сокращения лимитов изъятия диких копытных животных - основной кормовой базы тигра, ограничения сроков и районов охоты.

В Законах об охоте Орловской и Тюменской областей предусматриваются понятия частного охотничьего сервитута, хотя отношения долгосрочного охотпользования ими не охватываются: принятие и вступление в силу 30 октября 2001 г. нового Земельного кодекса РФ, развивающего земельный сервитут, позволяет продвинуть вперед сервитутные отношения в области охраны и использования животного мира с учетом требований Гражданского и Лесного кодексов РФ и иных федеральных законов.

В ряде регионов законодательство о животном мире развивается опережающими темпами, и важно, чтобы оно не противоречило федеральным нормам, принятым по вопросам совместной компетенции. Губернатор Красноярского края, например, перед сезоном 1998 - 1999 гг. освободил от платы охотников северных регионов края, принимая во внимание сокращение объемов производства, ухудшение социальных условий проживания населения, несвоевременную выплату заработной платы. В настоящее время идет активный процесс приведения региональных актов о животном мире в соответствие с федеральным законодательством.

В Хабаровском крае и Сахалинской области формируются целевые бюджетные фонды наподобие фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (Матвейчук С.П. Государство, отрасль, охотники: проблемы взаимодействия. Труды ВНИИОЗ, 2000. N 1; Краев Н.В. Плата за использование животных, являющихся объектами охоты: практика и теория. Там же; Улитин А.А. Экологические, правовые и экономические проблемы охотничьего хозяйства России в связи с охраной ее охотничьих ресурсов. Дисс. на соиск. уч. ст. докт. биол. наук. М., 1999).

Администрация Алтайского края и ряда других субъектов Федерации, выполняя постановления Правительства РФ о лицензировании отдельных видов деятельности, принимает временные положения о порядке лицензирования пользования охотничьими ресурсами, поддерживая их в контрольном состоянии, обеспечивающем соответствие федеральным актам. В 1996 г. Алтайское краевое законодательное собрание приняло Закон "О лицензировании пользования охотничьими видами животных в Алтайском крае".

В Республике Бурятия этот вопрос был урегулирован указом Президента РБ. Законы об охоте и охотничьем хозяйстве приняты в Томской, Тюменской областях и большинстве других субъектов Российской Федерации. В Чувашской Республике Положение о порядке предоставления охотничьих угодий утверждено Постановлением кабинета министров ЧР от 1 февраля 1999 г. N 20 (см.: Охотничье дело. 1999. N 7 - 8).

Актуальной проблемой в настоящее время является приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, в частности, по вопросам охраны и использования животного мира и иным аспектам совместного ведения. На выстраивание надлежащей федеративной вертикали власти и гармоничное использование полномочий субъектов Федерации направлен Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которым утверждены Положение о представителе и Перечень федеральных округов (СЗ РФ. 2000. N 38. Ст. 3781).

Большую роль в применении и разграничении фаунистических и иных природоресурсных полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов играют роль правовые акты Конституционного Суда РФ.

Так, по делу о проверке конституционности норм Лесного кодекса Конституционный Суд в Постановлении от 9 января 1998 г. признал, что Конституция РФ не обязывает, чтобы лесной фонд находился в различных формах собственности, что из Конституции РФ не следует, что право собственности на лесной фонд автоматически принадлежит субъектам РФ, и что, следовательно, нет обязательности передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ. Лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода (СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429).

В Республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование и распоряжение природными ресурсами передавались населяющим их народам. По конституциям Республик Коми и Северная Осетия - Алания природные ресурсы находились в различных формах собственности в порядке и на условиях, установленных республиканским законодательством.

Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положения не соответствующими Конституции РФ, поскольку они ограничивают суверенитет РФ и нарушают установленное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Эти положения, как относящиеся не к ведению республик, а к совместному ведению РФ и ее субъектов, утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами (СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117).

В Конституции Республики Алтай животный мир и другие природные ресурсы объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на подведомственной территории. Эти положения по аналогичным основаниям Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. также признаны неконституционными (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728).

Приводя свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством, субъекты Федерации не должны выходить за пределы своих полномочий, им установленные. Своим Определением по Республике Башкортостан от 19 апреля 2001 г. Конституционный Суд РФ вновь подтвердил, что субъекты Федерации не должны повторять идентичные положения, признанные не соответствующими Конституции РФ и потому утратившие силу (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2059).

Органы государственной власти субъектов Федерации не только ведут Красную книгу субъекта Российской Федерации, но и вносят предложения о дополнениях Красной книги РФ (см.: Перечень (список) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ. Утвержден Приказом Госкомэкологии России от 19 декабря 1997 г. N 569 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 5).

В ряде северных и восточных автономных округов принимались нормативные правовые акты в развитие Указа Президента РФ от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера", направленные на передачу в аренду, либо в пожизненное наследуемое владение, либо в долгосрочное пользование охотугодий и оленьих пастбищ представителям малочисленных народов на территориях традиционного расселения.

Понятия коренных малочисленных народов, их традиционного образа жизни и исконной среды обитания устанавливаются Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г., в ст. 6 которого предусматривается участие субъектов Российской Федерации в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а в ст. 8 - права этих народов, их объединений и отдельных лиц (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208).

Основополагающим актом разграничения полномочий Федерации и ее субъектов стал Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.

В нем не только определяются основные понятия, применяемые в этой области, но и конкретизируются принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, обеспеченности ресурсами. Предусматриваются полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения, участие субъектов РФ в Федеральном законодательном процессе (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176).

По Постановлению главы администрации Краснодарского края от 23 июля 1995 г. N 413 дельта Кубани вошла в список водно - болотных угодий, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, имеющих международный статус Рамсарских. Субъекты Федерации все более активно подключаются к реализации международных договоров России (см. также комментарий к ст. ст. 12, 17 и 27 настоящего Закона).

Норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы, не существует; принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статуса Международного Суда ООН (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (пред. редколлегии Л.А. Окуньков). М.: ЕК, 1996; Конституция Российской Федерации. Комментарий (рук. авт. колл. Б.Н. Топорнин). М.: Юридическая литература, 1994). Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.

Ратифицированные договоры России обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного закона РФ - Конституции; так же поступают и в большинстве зарубежных стран.

Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется Парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут сразу вноситься изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:

исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ (см. ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными правилами может затягиваться на неопределенное время, и на этот период желательно (некоторые ученые полагают - необходимо) непосредственное "подчинение" национального законодательства международному праву.

Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через постепенную имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения федеральных законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в "Собрании законодательства Российской Федерации", в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению субъектами Федерации, всеми юридическими и физическими лицами.

[Гость Гость]

Комментарий к статье 7 Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется прежде всего на основании Конституции Российской Федерации и ст. 5, 6 и 8 комментируемого Закона (см. комментарии к ним).

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в общественных отношениях в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений в двух качествах: как регуляторы этих отношений в отношении объектов животного мира и земельных участков, находящихся под их юрисдикцией на их территории, и в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно - правовой и административный характер; и как собственники объектов животного мира и земельных участков, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, в этом случае на равных началах с иными участниками отношений - гражданами и юридическими лицами.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Из этого принципиального положения в ГК РФ делается вывод - "обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом". Созданные ими юридические лица, согласно той же статье ГК РФ, не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).

Отношения физических и юридических лиц с РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем описываемое и комментируемое фаунистическое, земельное, природоресурсное право.

Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в порядке подчиненности или в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ) и т.п.

К комментируемой статье непосредственное отношение имеет и ст. 129 ГК РФ - "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" (подробнее см. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М-Норма, 1997).

Таким образом, нормы гражданской, экологической и других отраслей законодательства корреспондируют положениям ст. 3 и 4 комментируемого Закона о его приоритетности в регулировании фаунистических отношений (см. также: Пособие по совершению сделок с земельными участками (С.И. Герасин и др.). М., 1999).

Настоящий Закон не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне РФ, субъектов РФ, а также районов и городов. Это является оправданным, так как это размежевание находится, в основном, в ведении самих субъектов РФ и осуществляется ими по-разному. На уровне муниципальных образований это федеральным законом делать еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества на местах.

В связи с необходимостью разграничения полномочий между Россией и ее субъектами возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования, науки и знаний. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную самостоятельную область общественных отношений, складывающуюся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов. Предусмотренное в ст. 71 и 72 Конституции РФ разграничение предметов ведения имеет прямое отношение к комментируемой статье (см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона).

Это означает, что земельное законодательство, например, регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации (предусмотренные в п. 1 ст. 3 ЗК РФ). В ст. 9 Конституции России предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Иные, смежные отношения предусматриваются в иных отраслях российского законодательства. Среди них - охрана окружающей природной среды и природопользования, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в Российской Федерации регулируются Законом РФ "Об охране окружающей среды" 2002 г.

В нем предусматриваются право граждан на благоприятную окружающую среду, экономический механизм ее охраны, нормирование качества окружающей среды, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, чрезвычайные экологические ситуации, экологический контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны окружающей среды, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Законодательство в области охраны окружающей среды включает также Федеральные законы "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713), "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024), "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556), "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220).

Природоохранное законодательство рассматривается в качестве первой составной части экологического законодательства, которое развивается динамично и охватывает почти все сферы охраны окружающей среды. Во вторую часть экологического законодательства включается обычно природоресурсное законодательство - земельное, горное, лесное, водное, фаунистическое, законодательство об охране атмосферного воздуха.

Поскольку регулирование указанных общественных отношений относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, представляется немаловажным анализ Федерального закона "О животном мире" и иных федеральных законов, регулирующих эти сферы совместного ведения. В природопользовании на первом месте - земельные отношения.

Земельные отношения регулируются Земельным кодексом РФ. Земельные и иные природоресурсные отношения прежде всего регулируются ст. 9 и 36 Конституции РФ, а также указами Президента и постановлениями Правительства РФ, предусматривающими различные формы собственности на земельные и иные природные ресурсы и основные условия пользования ими.

Земельное законодательство включает также Федеральные законы "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142), "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149) и др. (подробнее см.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова). М.: Юринформцентр, 1998; Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" (С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков, Е.А. Минина и др.) М., 1999; Земля и право. Пособие для российских землевладельцев (под ред. С.А. Боголюбова). М.: Инфра-М-Норма, 1999).

Горное законодательство представлено Федеральными законами "О недрах" от 21 февраля 1992 г. (ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834) и "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18 - см. Постатейный научно - практический комментарий к Федеральному закону "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов) // Законодательство и экономика. 1999. N 4, 5; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 2001).

Использование и охрана вод регулируются Водным кодексом РФ, принятым 18 октября 1995 г. и подписанным Президентом РФ 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471; см. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. Рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1997).

Специального закона о растительности пока еще нет, он находится в стадии разработки. В стране насчитывается свыше 17 тыс. высших видов цветковых растений, из них более 500 лекарственных, остальные - цветники, пищевые, фруктовые, папоротники, водные растения, степные, пустынные и т.д. (см. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в 2000 г. (разд. 4 "Растительный мир, в том числе леса"). Основы охраны растительности регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. В Санкт - Петербурге, Москве и ряде других субъектов Федерации приняты законы о защите зеленых насаждений в городах, о запрещении сбора растительности, включенной в Красные книги субъектов РФ.

На федеральном уровне действует Лесной кодекс РФ, подписанный Президентом РФ 29 января 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610; см. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Инфра-М-Норма, 1997).

Федеральным законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; см. Законодательство о животном мире. Постатейный комментарий к закону. Нормативные акты и документы // Законодательство и экономика. 1996. N 1 - 2).

Применяется Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. 22 мая 1998 г. принят Закон РФ "Об отходах производства и потребления" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009). Законом РФ "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. предусматривается захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694).

К иному законодательству, к другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Федерации и ее субъектов, предусмотренным в ст. 3 и 4 комментируемого Закона, относятся Федеральные законы "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), "Об уничтожении химического оружия" от 2 мая 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105), "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 24 июня 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588).

В комментируемом Законе названы не все отрасли российского законодательства, увязываемые с фаунистическим, земельным и иным природоресурсным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране объектов животного мира, земель, иных природных ресурсов, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ (такая норма имеется в Водном и Лесном кодексах РФ).

Наиболее актуальным представляется взаимодействие фаунистического, земельного и гражданского законодательства РФ, тем более, что в ряде норм Земельного и иных кодексов и законов РФ предусматривается, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение гражданско - правовых договоров и других сделок по поводу объектов животного мира и т.д.

Концептуальными, имеющими отношение к теме, положениями Гражданского кодекса РФ являются его ст. ст. 129, 130 и 209:

земельные и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах;

к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст. 131 ГК РФ);

владение, пользование и распоряжение земельными и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником (в отношении недр - государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Имеются и другие, более общие нормы ГК РФ, влияющие на регулирование отношений по поводу охраны и использования объектов животного мира. В п. 3 ст. 8 ГК РФ "Основания возникновения гражданских прав и обязанностей", например, предусматривается судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, к примеру, при обжаловании итогов конкурса и аукциона земельных участков и отказе в выдаче лицензии на охоту или иной вид природопользования.

Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов охотничьих участков и выдачи лицензий на охоту или иной вид природопользования, заключения лицензионного соглашения являются положения ст. 445 "Заключение договоров в обязательном порядке", ст. 448 "Организация и проведение торгов", ст. 449 "Последствия нарушения правил проведения торгов" и других статей ГК РФ.

Таким образом, разграничение фаунистических полномочий между Федерацией и ее субъектами напрямую зависит от конституционного разграничения предметов ведения между ними, размежевания и взаимодействия фаунистического, земельного и иных отраслей российского законодательства. Выбор соответствующих норм при правоприменении имеет немаловажное значение для упорядочения общественных отношений, определения вещных и иных прав на объекты животного мира, на охотничьи и иные земельные участки, решения экологических и иных современных проблем.

Комментарий к статье 8 Полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира

Комментируемая статья завершает главу "Общие положения" и продолжает ее часть о компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Положения российского законодательства о полномочиях для решения вопросов местного значения в сфере использования и охраны объектов животного мира, земель, иных природных ресурсов в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые полезно привести.

Если ранее в Союзе ССР местные Советы составляли одну систему с вышестоящими звеньями Советов народных депутатов, то в настоящее время согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление: в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области охраны и использования объектов животного мира, мелиорации земель и т.п. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Местные образования и органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);

регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Наряду с этим и названным в комментируемом Законе набором полномочий органы местного самоуправления наращивают свой компетенционный потенциал. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 28 августа 1995 г. полномочий органы местного самоуправления наделяются компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов РФ.

В субъектах Федерации принимаются также законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства (подробнее об этом см., например: Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан. М.: МНЭПУ, 1999).

В 2001 г. проводились парламентские слушания и конференции об обеспечении реальной компетенции и наделении настоящими правами с соответствующими обязанностями органов местного самоуправления, утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления (подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Рук. авт. коллектива Ю.А. Тихомиров. М.: Инфра-М-Норма, 1997; А. Черкасов. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М.: ИГиП РАН, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного реформирования. М.: ИГиП РАН, 1998; С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Союз российских городов, 1995).

Наибольшие полномочия в области фаунистических, земельных,

иных природоресурсных отношений принадлежат органам местного

самоуправления на землях поселений (см. гл. 15 ЗК РФ).

[Радко]

Комментарий к статье 9 Участие коренных малочисленных народов и этнических общностей в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания

Комментируемая статья наделяет граждан, составляющих коренные малочисленные народы и этнические общности, особыми правами - правом на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности; правом на приоритетное пользование животным миром (см. комментарий к ст. ст. 48 и 49 Закона).

Включение в Закон "О животном мире" норм, закрепляющих особый правовой режим использования объектов животного мира малочисленными народами, является развитием положений, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Статья 69 Конституции гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Коренные малочисленные народы - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Существует Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, который утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

В России малочисленными народами признаются ханты, манси, ненцы, эвенки, чукчи, саами и т.д. Они представляют собой малочисленные этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более 100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности некоторые из них находятся на грани исчезновения.

Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит федеральным органам государственной власти Российской Федерации. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (п. "в", "е" ст. 71).

Кроме того, Конституция РФ включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "б", "м" ч. 1 ст. 72). Данное положение означает их ответственность перед коренными малочисленными народами, обязывает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации принимать необходимые решения в рассматриваемой сфере.

Земельный кодекс Российской Федерации признает возможным использование коренными малочисленными народами и общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации земель сельскохозяйственного назначения (ст. 78 Земельного кодекса РФ) для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. Согласно ст. 82 Земельного кодекса условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, а также для сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов будут устанавливаться федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

С целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности данных общностей на территориях их проживания могут создаваться национальные природные парки; устанавливаются границы участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей (ст. 47 Лесного кодекса РФ) <*>; допускаются выделение в национальных парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях государственных природных заказников - использование этими общностями природных ресурсов (ст. ст. 15, 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") <**>. Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в редакции от 21 февраля 1992 г. N 2395-1) <***> определено, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально - экономического развития этих народов и групп (ст. 42).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

<**> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

<***> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 16. N 834.

Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" <*> обязывает исполнительные органы субъектов Российской Федерации определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов.

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 18. Ст. 1009.

Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов дополняется и развивается на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера, оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38); гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными охотничье - рыбопромысловыми угодьями, защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность, на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры (ст. 42); признает возможным создание национальных административно - территориальных образований, действующих на основе принципов местного самоуправления (ст. 43); в местах компактного проживания народов Севера объявляет официальными их языки, допускает формирование кочевых Советов (родовых общин) и избирательных округов с меньшей численностью избирателей (ст. 46, 85, 112).

Устав Ханты - Мансийского автономного округа, вступивший в силу 4 мая 1995 г., гарантирует народам ханты и манси права на территории традиционного природопользования, самоуправление, развитие традиционных отраслей хозяйства, культуры, языка, предусматривает налоговые льготы и выделение в окружном бюджете специальных средств на их нужды, обеспечивает представительство в Думе автономного округа в количестве шесть мест с образованием из числа избранных депутатов в составе Думы Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, наделенной особыми полномочиями по защите интересов аборигенов (ст. ст. 1, 3, 18, 41, 53, 56, 74, 87, 89, 102).

Права коренных малочисленных народов защищаются не только путем их закрепления в Конституции и законодательстве. Их права и интересы обязаны защищать Президент Российской Федерации как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции); Уполномоченный по правам человека; Прокуратура Российской Федерации, на которую возложены задачи по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" <*>, в ред. от 17 ноября 1995 г.).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Установление в России особого конституционно - правового статуса коренных малочисленных народов соответствует не только международным принципам, но и общепринятым стандартам, находящим отражение в практике тех стран, где проживают подобные этнические общности (например, США, Канада, Норвегия).

Комментарий к статье 10 Участие граждан и юридических лиц в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания

В условиях провозглашения и формирования демократического правового государства и создания гражданского общества возрастает значение участия граждан в управлении делами общества и государства, в осуществлении муниципального и общественного контроля за использованием животного мира, охраной окружающей среды. Не случайно эти виды контроля - муниципальный и общественный - нередко объединяются в последнее время законодательством в один: местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии животного мира и среды его обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области фаунистических отношений и охраны окружающей среды (о видах правонарушений и ответственности см. комментарий к гл. VIII настоящего Закона).

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам природоресурсных отношений.

Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива (см., например: В. Ясюнас. Местное самоуправление. М.: ОСЬ-89, 1997; С.А. Боголюбов. Референдумы по экологически значимым проектам. М.: Центр экологической политики России, 1998).

В условиях демократических реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с комментируемой статьей наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование объектов животного мира (см. комментарий к ст. ст. 36 и 40 настоящего Закона).

Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений, предусмотренных в комментируемой статье, их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности указываются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 1999). Важно отметить, что и в комментируемой статье, и в указанном Законе правам физических и юридических лиц корреспондируют соответствующие обязанности государственных органов (добавим - и муниципальных органов) и их должностных лиц.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Порядок участия граждан в охране и использовании животного мира, общественного контроля регулируется Законом РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930), иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, по Федеральному закону "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148) профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам землепользования, иных видов природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.

В комментируемой статье предусматривается участие в охране и использовании животного мира общественных объединений и религиозных организаций, являющихся юридическими лицами. Однако по российскому законодательству их регистрация в качестве юридических лиц не является обязательной. Субъекты правоотношений, не ставшие юридическими лицами, не вправе обладать их соответствующими правами как юридических лиц с имущественной ответственностью, но, думается, не могут быть лишены прав на участие в сохранении и восстановлении окружающей среды в соответствии с действующим законодательством.

Не являющиеся государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению земельного и экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (подробнее см. комментарий к ст. 11 ЗК РФ). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506).

Вопросы непредставления информации решаются в Законе РФ "О государственной тайне" 1993 г. Однако согласно его ст. 7 сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии; факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

Помимо указанных в комментируемой статье прав граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий и осуществления экологического контроля (подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (пред. ред. кол. Л.А. Окуньков). М.: БЕК, 1996).

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка (см.: С.А. Боголюбов. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988).

Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.

Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы международное сотрудничество граждан РФ не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах на Никитина (обвиняемого в передаче международной норвежской экологической организации Белуна сведений о захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и на Пасько (обвиняемого в опубликовании в Японии данных о сбросе российскими вооруженными силами в Японское море отработанных ядерных отходов). Основаниями международного экологического общественного сотрудничества служат договоры с участием России (подробнее о них см. ст. ст. 5 и 60 настоящего Закона и комментарии к ним; о проведении общественной экологической экспертизы см. комментарий к ст. 20 настоящего Закона).

[Гость Гость]

Глава II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА

Комментарий к статье 11 Государственное управление в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания

Президент Российской Федерации - глава государства - в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет, в частности, основные направления внутренней и внешней политики России (ст. 80 Конституции РФ). Реализуя свои конституционные полномочия, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, имеющие направляющее, основополагающее значение для системы исполнительной власти в Российской Федерации. В сфере регулирования комментируемого Закона особое значение имеют, например, Указы Президента Российской Федерации: от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" (САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436); от 10 октября 1995 г. N 1032 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3972); от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572); от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168; N 39. Ст. 3856), распоряжение от 31 октября 1992 г. N 642-рп "О мерах по охране осетровых видов рыб Каспийского бассейна" (САПП РФ. 1992. N 19. Ст. 1609) и др.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Так, в связи с противоречием статьям Закона РФ "Об оружии" Указом Президента РФ от 17 марта 1995 г. N 283 было отменено Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1037).

Практически все федеральные органы исполнительной власти при осуществлении своих полномочий в иных сферах (здравоохранения, чрезвычайных ситуаций, торговли, охраны правопорядка) вынуждены регулировать отдельные отношения, связанные с охраной и использованием животного мира. Из норм комментируемой статьи следует обязательность принятия ведомствами, не являющимися специально уполномоченными органами, актов, регулирующих такие отношения, совместно со специально уполномоченными органами или по согласованию с ними (причем отсутствие согласования носит пресекательный характер, влечет неприменение акта).

Комментируемым Законом к компетенции Правительства РФ (иногда совместной с другими органами государственной власти или распространяющейся на некоторые объекты животного мира) в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания отнесены, в частности: полномочия по разграничению собственности (ст. 4); установление порядка ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира (ст. 14), мониторинга объектов животного мира (ст. 15); государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 16); утверждение федеральных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания (ст. 18), порядка проведения государственной и общественной экологических экспертиз (ст. 20), порядка оборота диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу, а также содержания указанных животных в неволе и выпуска их в естественную природную среду (ст. 24); установление требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи (ст. 28); утверждение порядка государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы РФ и ввоза в нее зоологических коллекций или отдельных экспонатов (ст. 29); определение перечня должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира, которым разрешено применение служебного огнестрельного оружия, а также перечень видов и правила применения специальных средств и оружия (ст. 31); установление предельных размеров платы за пользование объектами животного мира с изъятием их из среды обитания (ст. 35); принятие решений о предоставлении в пользование объектов животного мира, находящихся в федеральной собственности (ст. 36); утверждение правил, сроков и перечней орудий и способов добывания объектов животного мира (ст. 40), перечня объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (ст. 41). Практически по всем указанным вопросам Правительством РФ приняты соответствующие постановления.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12).

Поскольку специально уполномоченные органы включают территориальные органы и приводятся в перечне субъектов государственного управления в области охраны и использования животного мира наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ, а настоящая статья имеет общее правоустанавливающее значение, полномочия, закрепленные комментируемым Законом за специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, не распространяются на органы, образуемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С учетом положений Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 78) под "территориальными (бассейновыми) подразделениями", входящими в состав специально уполномоченных государственных органов (ч. 2 комментируемой статьи), понимаются территориальные (в том числе бассейновые) органы федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Комментируемый Закон не устанавливает ограничений на такую передачу.

Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" (СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 488) устанавливалось, что специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная пограничная служба РФ и их территориальные органы. С учетом последовавших изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти (образованием Государственного комитета РФ по рыболовству с осуществлением им функций в области рыбохозяйственной деятельности, ранее возложенных на Минсельхозпрод России, а затем преобразованием Минсельхозпрода в Министерство сельского хозяйства РФ, упразднением Госкомэкологии России и Рослесхоза с передачей их функций Министерству природных ресурсов РФ, именованием ФПС России Пограничной службой Российской Федерации в Федеральном законе) в настоящее время специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания являются Минсельхоз России, Госкомрыболовство России, МПР России и Пограничная служба РФ (Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168; Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству". СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920; Федеральный закон от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации". СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2021).

Согласно комментируемой статье Закона, полномочия, специализация и структура специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания должны устанавливаться на основе требований настоящего Федерального закона. Такие требования содержатся в нормах статей Закона, закрепляющих полномочия Российской Федерации (ст. 5), основные функции специально уполномоченных органов (ст. 13), права их должностных лиц (ст. 31), а также носящих ограничительный характер, например указывающих на недопустимость совмещения контрольных и пользовательских функций (ст. 12), обязательность экологической экспертизы (ст. 20).

Особенности функционирования Минсельхоза России, МПР России и ФПС России как специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания определены в положениях о них (Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901. СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824; Положение о Министерстве природных ресурсов РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726. СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971; Положение о Федеральной пограничной службе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. N 232. СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 863). Положение о Госкомрыболовстве России пока не принято, но впредь до его утверждения этот федеральный орган исполнительной власти выполняет функции в области рыбохозяйственной деятельности, возложенные ранее на Минсельхозпрод России (Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090. СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808; Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству". СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920).

Указанные Положения не являются единственными (а иногда и важнейшими) правоустанавливающими нормативными актами. Так, статус специально уполномоченного государственного органа по охране биологических ресурсов и основные полномочия в этой сфере непосредственно приданы Пограничной службе РФ законодательным актом Российской Федерации (Федеральный закон "О Пограничной службе Российской Федерации"). Федеральными законами ряд функций по контролю и регулированию использования живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны закреплен за конкретно не поименованным "специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству" (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации". СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273).

С другой стороны, отдельные полномочия специально уполномоченных органов определены в актах собственно природопользовательного или природоохранного законодательства (Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР. Утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548; Постановления Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808), от 13 августа 1997 г. N 1010 "Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3896), от 26 февраля 1999 г. N 226 "О создании единой системы мониторинга водных биоресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью рыболовных судов с использованием космических средств связи и информационных технологий" (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1243. Подробнее см. комментарий к статье 13).

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания представляют собой многопрофильные, многофункциональные организации. Указанные специальные полномочия осуществляются (как правило, в комплексе с другими функциями) только частью их подразделений.

Состав этих подразделений определяется при установлении структуры федеральных органов исполнительной власти. Так, постановлениями Правительства РФ предусмотрено наличие в центральном аппарате Минсельхоза России департамента по вопросам охотничьих ресурсов и определены некоторые его полномочия (Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 июня 1993 г. N 593 "О департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации". САПП РФ. 1993. N 26. Ст. 593; Постановление Правительства РФ от 20 июля 2000 г. N 543 "О департаментах Министерства сельского хозяйства Российской Федерации". СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3158).

Федеральное правительство, определив количество департаментов центрального аппарата МПР России, предусмотрело вместе с тем формирование в Министерстве и его территориальных органах на основе подразделений, осуществляющих специальные функции отраслевого управления, соответствующих блоков, в том числе государственной лесной службы и государственной службы охраны окружающей природной среды (Постановление Правительства РФ от 6 июля 2000 г. N 495 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации". СЗ РФ. 2000. N 28. Ст. 2383); деятельность служб может регулироваться также отдельными нормативными правовыми актами Правительства РФ (Положение о государственной лесной охране Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1998 г. N 850. СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3896). Определены структура и состав органов и войск Пограничной службы Российской Федерации, включающие, в частности, органы пограничной стражи, морской охраны и другие органы (Указ Президента РФ от 19 июля 1997 г. N 732 "Вопросы Федеральной пограничной службы Российской Федерации". СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3598).

При этом действуют общие ограничения на децентрализацию принятия решений. Так, не могут быть переданы подразделениям и органам полномочия федерального органа исполнительной власти по заключению (подписанию, утверждению, принятию) международных договоров межведомственного характера (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"); структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895).

Специализация специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания реализуется одновременно в нескольких плоскостях - функциональной, территориальной, предметной, иерархической.

Так, Пограничная служба Российской Федерации осуществляет охрану биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и государственный контроль за соблюдением федерального законодательства об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания. В то же время нормативно закрепленные полномочия Госкомрыболовства России по охране водных биологических ресурсов распространяются на внутренние водные объекты, а по контролю и регулированию использования, исследованиям, сохранению и воспроизводству водных биологических ресурсов и среды их обитания (в части влияния на рыбные запасы) - на все вышеперечисленные акватории и за их пределы. МПР России, в свою очередь, на тех же акваториях ответственно за охрану морской среды (в целом), ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности.

Минсельхоз России и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; при этом действующие нормативные акты ограничивают его юрисдикцию территорией РФ, т.е. выводят из нее исключительную экономическую зону.

По вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей природной среды координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти возложена на МПР России. Пограничная служба Российской Федерации осуществляет координацию использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания осуществляют возложенные на них полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы.

Приказом МПР России от 31 июля 2000 г. N 199 "Об организационной структуре управления межрегиональных территориальных органов МПР России" установлено, что выполнение полномочий МПР России как федерального органа исполнительной власти осуществляется министерством непосредственно, а также через территориальные органы межрегионального уровня - Департаменты природных ресурсов, формируемые в регионах применительно к федеральным округам, образованным Указом Президента РФ 13 мая 2000 г. N 849, и входящие в систему соответствующих Департаментов единые территориальные органы по субъектам РФ (о функциях МПР см. комментарий к ст. 13). В структуре некоторых территориальных органов МПР России есть также специализированные морские инспекции, специализированные инспекции по охране редких и исчезающих видов животных и растений. Кроме межрегиональных и территориальных (в субъектах РФ) органов, в ведении МПР России находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, научно - исследовательские учреждения и иные организации.

Территориальными органами Минсельхоза России, непосредственно руководимыми Охотдепартаментом, являются управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных субъектов РФ (охотуправления). Структурными подразделениями охотуправлений являются районные отделы по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных. Районные отделы действуют на основе положений, утверждаемых начальниками охотуправлений. Для разработки этих документов используется Положение (примерное) о районном отделе по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных субъекта Российской Федерации, разосланное с письмом Охотдепартамента Минсельхозпрода России от 2 июня 2000 г. N 12-02-16/324 (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Дополнения и изменения. Киров, 2001. С. 67 - 70). В соответствии с Приказом Минсельхозпрода России от 10 апреля 2000 г. N 282 "Об утверждении положения о специализированных отрядах" (БНА. 2000. N 23. С. 35 - 40) охотуправления могут также создавать специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Территориальными органами Госкомрыболовства являются бассейновые управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (организованные по бассейнам крупных рек с их притоками, морей, озер), инспекции рыбоохраны в субъектах РФ, а также районные и межрайонные инспекции рыбоохраны. К примеру, в соответствии с Положением о федеральном государственном учреждении "Верхне - Волжское бассейновое управление по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства", утвержденным Приказом Госкомрыболовства России от 21 сентября 2001 г. N 300, Верхневолжрыбвод осуществляет государственное управление и государственный контроль в области использования, воспроизводства и охраны водных биологических ресурсов (рыб и других водных животных и растений) в водных объектах рыбохозяйственного значения Ярославской, Костромской, Ивановской, Нижегородской областей, Череповецкого района Вологодской области.

Определение полномочий, специализации и структуры специально уполномоченных государственных органов в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания разноуровневыми правовыми актами, относящимися к различным отраслям законодательства и несинхронно принимаемыми несколькими органами государственной власти в соответствии со сложившимися в них традициями нормотворчества, обусловливает наличие серьезных проблем в правоприменении. Отчасти они снимаются совместным принятием специально уполномоченными органами актов, регулирующих их взаимодействие как друг с другом, так и с другими федеральными органами (см., например: совместный Приказ от 14 ноября 2000 г. ФПС России N 319, Госкомрыболовства России N 1, МПР России N ОД-212, ГТК России N 223, ФСБ России N 785, ФСНП России N 465, Банка России N 278, МВД России N 827, МИД России N 30613/гс, МНС России N БГ-3-11/325, Минфина России N 172, Минэкономики России N 97н "Об утверждении Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла").

Комментарий к статье 12 Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира

Под правовыми принципами понимаются исходные, основополагающие положения (начала, правила), которыми должны руководствоваться как законодатель, так и правоприменительные органы, хозяйствующие субъекты, граждане. Принципы должны определять содержание не только действующего, но и будущего законодательства, поскольку, как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ, принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности их перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты правоотношений (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 14. Ст. 508).

Принцип "обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира" раскрыт в ст. 1 комментируемого Закона и в комментарии к ней. Конвенция о биологическом разнообразии также определяет, что "устойчивое использование" означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям (СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254).

Требования сохранения биологического разнообразия и охраны среды обитания объектов животного мира содержатся также в Федеральных законах "Об особо охраняемых территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024), "О государственном регулировании в области генно - инженерной деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348), Лесном кодексе РФ (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610), "Об отходах производства и потребления" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972) и др.

Встречаются и оригинальные разработки, направленные, с одной стороны, на защиту жизни и здоровья человека, а с другой - на сохранение объектов животного мира. Так, во исполнение Постановления Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 795 "О сохранении амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений на территории Приморского и Хабаровского краев", в целях сохранения амурского тигра, предотвращения нанесения вреда здоровью и имуществу граждан Постановлением главы администрации Хабаровского края от 30 декабря 1999 г. N 451 утверждены Рекомендации по поведению людей, предотвращению нанесения вреда их здоровью и ущерба имуществу в местах обитания амурского тигра на территории Хабаровского края (Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. 1999. N 12). В рекомендациях описываются ситуации, при которых чаще всего происходят встречи с тигром, рассматривается поведение тигра при нападении, даются советы по профилактике нападений, приемам защиты при нападении, методам отпугивания зверей, по содержанию домашних животных. В этом же ряду следует отметить брошюру д.б.н., профессора С.А. Корытина "Человек и медведь: Как вести себя при встрече с опасным хищником / Меры безопасности". Киров, 1993. 40 с.

Принцип, требующий осуществления пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности, относительно новый для российского фаунистического законодательства. Отчасти эти требования основываются на нормах международных актов. Совет Европейского Экономического Сообщества 4 ноября 1991 г. принял регламент N 3254/91 "Запрет на использование ногозахватывающих капканов и ввоз в страны Сообщества шкур и готовых изделий из определенных видов диких пушных зверей из стран, в которых производится их отлов с помощью ногозахватывающих и других видов капканов, не отвечающих международным стандартам гуманного отлова". Регламентом предусмотрено, что начиная с 1 января 1995 г. ввоз в страны ЕЭС шкурок пушных зверей будет разрешен только из тех стран, в которых имеются адекватные административные и законодательные положения по запрету использования ногозахватывающих капканов или используются отвечающие международным стандартам методы гуманного отлова капканами диких пушных зверей. (Регламент опубликован в книге "Соболь: Состояние ресурсов и перспективы пушного промысла / Материалы научно - практической конференции". Санкт - Петербург, июнь 1998. Киров, 1998. С. 174 - 178.)

Признано негуманным применение ногозахватывающих капканов, так как попавшемуся в капкан зверьку наносятся травмы и он длительное время остается живым. Замена ногозахватывающих капканов имеет и экологическое значение, ведь до 10 - 15% зверей, попавшихся в ногозахватывающие капканы, уходит покалеченными, "отмалывая" лапы. Новые типы капканов лишены такого недостатка, как отлов других неохотничьих видов животных, которых попадает иногда в два раза больше, чем тех животных, на которых были поставлены капканы. Например, только в Красноярском крае за один охотничий сезон ногозахватывающими капканами непреднамеренно отлавливается до 2000 сов, 200 ястребов - тетеревятников, а в тундре - несколько тысяч мохноногих канюков и белых сов, 100 - 150 кречетов. Гуманными признаются капканы и другие способы добычи животных, которые, в соответствии с установленными параметрами, быстро приводят к умерщвлению зверьков.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1998 г. N 253 "О заключении Правительством Российской Федерации с Европейским сообществом и Правительством Канады Соглашения о международных стандартах на гуманный отлов диких животных" (СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1132) поддержано Соглашение о международных стандартах на гуманный отлов диких животных, предусматривающее введение сертификации ловушек для отлова диких животных, являющихся объектами пушного промысла. В соответствии с этими документами в Российской Федерации должно быть запрещено использование стандартных ногозахватывающих удерживающих капканов со стальными дугами для отлова волка, бобра, выдры, рыси, соболя, лесной куницы, барсука, горностая, енотовидной собаки, ондатры, енота - полоскуна. (Соглашение опубликовано в книге "Соболь: Состояние ресурсов и перспективы пушного промысла / Материалы научно - практической конференции". Санкт - Петербург, июнь 1998. Киров, 1998. С. 179 - 2001.) Оговорки, сделанные для России, допускают использование традиционных деревянных ловушек, применяемых охотниками коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для отлова соболя и горностая.

Статьей 40 Федерального закона "О животном мире" запрещено применение ногозахватывающих капканов при добыче всех видов животных. Исключение из этого правила может быть установлено законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Учитывая, что замена ногозахватывающих капканов и переход на гуманные капканы и новые способы добычи требуют длительного периода, значительных финансовых средств, переобучения охотников, в ряде субъектов РФ были приняты акты, дозволяющие применение ногозахватывающих капканов в течение определенного времени для добывания пушных зверей.

Данная статья, как и другие нормы законодательства, используя термины "жестокое обращение с животными", не раскрывает содержания данных действий. О.Л. Дубовик, комментируя статью 245 УК РФ, предусматривающую ответственность за "жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, если это деяние совершено из хулиганских побуждений, или из корыстных побуждений, или с применением садистских методов, или в присутствии малолетних", считает, что жестокое обращение может состоять в невынужденном причинении боли животному, лишении его пищи, нанесении повреждений, ранений, членовредительстве и других способах воздействия на животное. Садистские методы представляют собой особо изощренное жестокое обращение с животными, а также мучительное их умерщвление и истязание в целях получения болезненного самоудовлетворения (Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. М., 2000. Изд. 3-е, изм. и доп.).

Принцип недопустимости совмещения государственного контроля с деятельностью по использованию объектов животного мира является новым и не разработанным с теоретических позиций; не сложилась и судебная практика.

Сходные принципы имеются и в других природоресурсных законах. Федеральный закон "О недрах" установил, что "федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью" (ст. 36).

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается в том числе и на принципе несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (ст. 50 Лесного кодекса РФ).

В числе основных принципов государственного управления в области использования и охраны водных объектов фигурирует разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования (ст. 69 Водного кодекса РФ). Недопустимость осуществления государственного управления в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов одновременно с предпринимательской деятельностью провозглашена в ст. 18 законопроекта "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", принятого Государственной Думой РФ 21 марта 2001 г.

Формулирование данных принципов и закрепление их в законах было вызвано необходимостью изменения сложившегося десятилетиями положения, когда природоресурсные государственные контрольно - надзорные органы и подчиненные им предприятия являлись одновременно и пользователями подконтрольных природных ресурсов ("надзирали" сами за собой). Например, в 70 - 80 годы Министерство рыбного хозяйства СССР (в его составе было Главное управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства - Главрыбвод), а также Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (Главохота РСФСР) и их бассейновые и территориальные структуры были не только контрольно - надзорными органами, но основными пользователями животным миром.

Еще до закрепления в федеральном законе указанного принципа в субъектах РФ начался процесс расчленения несовместимых функций. Так, распоряжением администрации Кировской области от 29 января 1993 г. N 64 "Об охотничьем хозяйстве области" из областного охотуправления были вычленены функции хозяйственного использования объектов охоты и вместе с угодьями, на которых располагались охотничье - производственные участки, были переданы вновь образованному государственному предприятию "Кировохота".

Постановлением администрации Мурманской области от 8 августа 1994 г. N 337 управлению охотничьего хозяйства администрации области запрещено заниматься самостоятельной охотхозяйственной деятельностью. Все охотничьи и охотничье - производственные участки управления переведены в ранг государственного резервного охотничьего фонда области.

В докладе, подготовленном Челябинской госкомэкологией, было указано, что в связи с требованием Закона РФ "О животном мире", установившем принцип недопустимости совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной объектов животного мира и среды их обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира, необходимо отделение охотничье - производственных участков (ОПУ), находящихся в ведении охотуправления и где этот орган в нарушение требований Закона ведет добычу диких копытных и других животных (в сезоне 1995 - 1996 гг. добыто 105 лосей, 20 косуль и много других животных), и преобразование части из них в государственные охотничьи заказники, а остальные ОПУ передать в установленном порядке в долгосрочную аренду охотпользователям (Комплексный доклад о состоянии окружающей природной среды Челябинской области в 1995 году. Челябинск, 1996).

Деятельность, именовавшаяся ранее хозяйственной, а ныне являющаяся предпринимательской, определяется как деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2 ГК РФ). Термин "коммерческий", используемый в Законе "О недрах", относится к организациям, которые в качестве основной цели ставят извлечение прибыли (ст. 50 ГК РФ). Иначе говоря, в контексте рассматриваемого принципа коммерческая деятельность и предпринимательская деятельность направлены на получение прибыли.

Устанавливая пределы властной деятельности, законодатель считал недопустимым совмещение контрольной деятельности рассматриваемых органов именно с предпринимательской деятельностью, с производством товарной продукции. Возможны и другие критерии уяснения дозволенного и недозволенного совмещения, налагаемого рассматриваемым принципом. Если юридическое лицо (долгосрочный пользователь) организует добывание ресурсов силами своих штатных работников, действующих от имени работодателя, использование объектов животного мира осуществляет юридическое лицо.

Если же объекты животного мира добываются гражданами, не состоящими в трудовых отношениях с юридическим лицом (долгосрочным пользователем), использование их осуществляют граждане. При этом долгосрочный пользователь, выдающий таким гражданам разовые именные лицензии, совершает с ними гражданско - правовые сделки (о возмездном оказании услуг - путевки; купли - продажи - договоры о сдаче добытой продукции и т.п.), сам непосредственно не осуществляя использование объектов животного мира.

Выдача специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания гражданам и юридическим лицам именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, по нашему мнению, также не может квалифицироваться как использование объектов животного мира. Предметом этой деятельности является регулирование использования, а не само использование.

Регулирование численности некоторых объектов животного мира, организуемое, а иногда осуществляемое силами штатных работников спецорганов в соответствии со ст. 27, относится к мерам охраны животного мира, а не использования объектов животного мира (см. комментарий к ст. 27). Поэтому ограничения, налагаемые на совмещение функций, неприменимы к данному случаю.

Содержание принципа привлечения граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира урегулировано в ст. 10 данного Закона (см. комментарий к ней). В ней раскрыта лишь одна сторона вопроса - право граждан обращаться и обязанность государственных органов учитывать поступившие обращения. Заложенный в данной статье принцип шире, в соответствии с ним государственные органы обязаны сами привлекать граждан, общественные организации, обеспечивать сбор подлежащих учету предложений. К примеру, в ст. 37 комментируемого Закона предусматривается, что предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения. Для учета мнения ученых и специалистов, общественных организаций, охотпользователей, органов местного самоуправления по инициативе охотуправлений в ряде субъектов РФ созданы межведомственные координационные советы, комиссии, совещания.

Так, в целях координации деятельности и выработки более квалифицированных и демократичных предложений в сфере охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также для решения вопросов развития и совершенствования управления охотничьим хозяйством при губернаторе Кировской области создан Межведомственный координационный совет по охотничьей деятельности (Постановление администрации Кировской области от 11 марта 2001 г. N 75). В Республике Бурятия Постановлением правительства от 29 мая 1995 г. N 185 образована Межведомственная комиссия по проблемам охотничьего хозяйства - эксплуатации, охране, воспроизводству и учету охотничьих ресурсов, закреплению охотничьих угодий, охране редких, находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных. В Новгородской области действует Областной координационный совет по вопросам взаимодействия в сфере охраны и рационального использования животного мира и среды его обитания, образованный распоряжением администрации области от 25 декабря 2000 г. N 815-рг. При бассейновых управлениях по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, инспекциях рыбоохраны действуют межведомственные ихтиологические комиссии, научно - промысловые советы и другие органы.

В дореволюционной России земля находилась в частной, государственной и других формах собственности, а собственник земель являлся собственником леса и диких животных. От него (наряду с государственной регламентацией) зависело дозволение или запрещение добывания тех или иных объектов животного мира. После революции был установлен другой принцип правового регулирования, нашедший отражение в комментируемом Законе. Право пользования животным миром отделено от права пользования землей и другими природными ресурсами. Это означает, что пользователи земельных участков (ими могут быть и собственники), участков лесного фонда, водных объектов и других природных ресурсов не приобретают автоматически права использования объектов животного мира, которые обитают на этих участках (объектах). Соответственно и пользователь объектами животного мира не вправе пользоваться другими природными ресурсами без получения в установленном порядке специальных разрешений (кроме ресурсов, в отношении которых допускается свободное пользование). Принцип отделения прав пользования устанавливает равенство пользователей различных видов природных ресурсов: например, охотпользователь должен учитывать интересы землепользователей, но и они в той же мере обязаны учитывать интересы охотпользователей, осуществляющих свою хозяйственную деятельность на одних и тех же территориях (акваториях).

Ранее действовавший Закон "Об охране и использовании животного мира" (1982 г.) устанавливал принцип бесплатного пользования объектами животного мира, допуская вместе с тем возможность установления платы за добывание некоторых видов. Поэтому платные лицензии были лишь на добычу диких копытных животных и медведей. Плата поступала на специальные счета госохотинспекций, охотуправлений и расходовалась ими на мероприятия по охране и воспроизводству животных. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) ввел принцип платности использования природных ресурсов, в том числе и животного мира (с незначительными исключениями). Указанный принцип воспроизведен и в Законе "О животном мире". Статьей 35 предусмотрено, что пользование объектами животного мира с изъятием их из среды обитания, для добывания которых необходима лицензия, предоставляется за плату. Размеры платы устанавливают органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке и пределах, определяемых Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1251 "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах" (СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4607) установлено, что за плату предоставляются в пользование объекты животного мира, изъятие которых из среды обитания производится по лицензиям или разрешениям: отнесенные к объектам охоты; отнесенные к объектам рыболовства; принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу РФ; не отнесенные к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу РФ. Плата за пользование указанными объектами животного мира взимается с российских и иностранных юридических лиц, граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Предельные размеры платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено, утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 января 2000 г. N 1 (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 243). По другим видам, добывание которых должно осуществляться за плату (виды, занесенные в Красную книгу РФ, не отнесенные к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу РФ), предельных размеров платы, устанавливаемых Правительством РФ, пока не принято.

Платеж за пользование природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, как указано в Определении Конституционного Суда РФ, является обязательным платежом за предоставление государством разрешения (лицензии) на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Этот платеж носит индивидуально - возмездный характер и является, таким образом, по своей правовой природе не налогом, а сбором. Плательщики и объект обложения этим сбором определены Федеральным законом "О животном мире". Что касается такого его элемента, как ставка, то федеральный законодатель предоставил право его установления органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке и пределах, определяемых Правительством РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона "О животном мире").

Несмотря на это определение Конституционного Суда РФ, сохраняется неоднозначность трактования вопроса о законности взимания денежных сумм за пользование объектами животного мира, а также о том, куда эти средства должны поступать и на что должны использоваться. Во-первых, в основе принципа платности лежит перечень видов, добывание которых должно осуществляться по лицензиям за плату (ст. 34 и 35 комментируемого Закона). Однако Приказ Госкомэкологии РФ от 23 ноября 1999 г. N 714, которым утвержден Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено (следовательно, добывание этих видов должно осуществляться за плату), нельзя считать вступившим в силу и действующим. Поскольку нормы этого Приказа затрагивают права и свободы граждан (возложена обязанность получать лицензии за плату и на те виды, которые ранее не являлись лицензионными и платными), то он должен быть зарегистрирован в Минюсте России и официально опубликован в "Российской газете" и в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".

Пока ни то ни другое не осуществлено (о правовых последствиях см. решение Верховного Суда РФ, приведенное в комментарии к ст. 17). В основе Постановления Правительства РФ от 4 января 2000 г. N 1 "О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено" лежит именно нелегитимный перечень видов. Утверждение предельных размеров платы - компетенция Правительства РФ (ст. 35), а утверждение перечня видов, добывание которых осуществляется по лицензиям и за плату, - компетенция специально уполномоченных органов (ст. 34). Постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852 "О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира" органом, который утверждает перечень лицензионных видов, была определена Госкомэкология РФ.

Во-вторых, Федеральным законом "О животном мире" предусмотрены два вида денежных оплат: платежи за пользование животным миром (ст. 52); сборы за выдачу лицензий (ст. 53), т.е. оплаты, должны осуществляться за различные юридически значимые действия. В первом случае - за пользование с изъятием объектов животного мира из среды обитания, а во втором случае - за действия по выдаче лицензий. В приведенном выше определении Конституционного Суда РФ плата за пользование фактически заменена сбором. А сбор за выдачу лицензий на пользование животным миром, согласно ст. 53 комментируемого Закона, поступает не в бюджеты (федеральный и субъекта РФ), а на счета специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, выдавших лицензию, и используется на оплату расходов, связанных с выдачей лицензий. Такая же подмена содержится и в Приказе Минсельхоза России от 4 января 2001 г. N 3 "Об утверждении Положения о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты" (БНА. 2001. N 14. С. 88 - 99).

Поскольку процесс разработки и принятия части второй Налогового кодекса РФ еще не завершен (в этом Кодексе должна быть глава, регулирующая вопросы установления и взимания сборов за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами), можно полагать, что в процессе реформирования налогового законодательства отмеченная неоднозначность будет устранена.

[Радко]

Комментарий к статье 13 Основные функции специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды его обитания

Содержание многих функций, поименованных в данной статье, более подробно раскрывается в следующих статьях комментируемого Закона: государственный учет и государственный кадастр объектов животного мира (ст. 14), государственный мониторинг объектов животного мира (ст. 15), государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 16), нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания (ст. 17), государственная экологическая экспертиза (ст. 20), сохранение среды обитания объектов животного мира (ст. 22), охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира (ст. 24) и др.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 (СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971), основными задачами МПР России являются разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально - сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение; координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий; комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР России осуществляет следующие функции в области реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды (применительно к комментируемому Закону):

разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, развития системы особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия;

организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование видов деятельности, связанных с пользованием объектами животного мира, охраной окружающей природной среды, а также контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

координирует в пределах своей компетенции деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей природной среды;

разрабатывает и осуществляет с участием других федеральных органов исполнительной власти меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;

осуществляет государственный мониторинг состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, устанавливает порядок его ведения;

организует и осуществляет государственный экологический контроль, государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно - кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, а также в пределах своей компетенции - за охраной объектов животного мира и среды их обитания;

обеспечивает в пределах своей компетенции охрану морской среды, ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия;

формирует систему особо охраняемых природных территорий, осуществляет государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении министерства, ведет Красную книгу РФ;

осуществляет совместно с другими специально уполномоченными государственными органами охрану объектов животного мира и среды их обитания, определяет порядок регулирования численности объектов животного мира на подведомственных особо охраняемых природных территориях;

организует егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства в комплексе с лесным хозяйством в лесхозах, на которые возложены эти функции;

организует и осуществляет в пределах своей компетенции выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на пользование объектами животного мира;

обеспечивает в установленном порядке проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, участвует в разработке форм государственной статистической отчетности в этой сфере;

в пределах своей компетенции рассматривает дела об административных правонарушениях, налагает административные взыскания, направляет материалы о нарушениях законодательства о животном мире в органы внутренних дел, прокуратуру, суд; предъявляет в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного окружающей природной среде, и т.д.

Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901 (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824 (подробнее см. комментарий к ст. 11 и 16).

Госкомрыболовство России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству" (СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920), впредь до утверждения Положения о Госкомрыболовстве, выполняет функции в области рыбохозяйственной деятельности, предусмотренные Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808). Эти функции следующие:

проведение государственной политики и осуществление государственного управления и контроля в области охраны, воспроизводства и использования (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ), исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания (в части влияния на рыбные запасы) во внутренних водных объектах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в конвенционных районах Мирового океана и исключительных экономических зонах иностранных прибрежных государств в соответствии с международными договорами РФ;

организация изучения состояния водных биологических ресурсов, установление научно обоснованного общего допустимого улова и режима промысла, разработка и реализация комплексных мероприятий по воспроизводству водных биологических ресурсов, повышению биологической продуктивности внутренних водных объектов, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;

обеспечение охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ) и контроля за рациональным неистощительным использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов и во взаимодействии с другими органами - контроля за сохранением биологического разнообразия;

участие в пределах своей компетенции в осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства РФ в части охраны среды обитания водных биологических ресурсов;

защита в установленном порядке интересов РФ в исключительных экономических зонах иностранных прибрежных государств в соответствии с международными договорами и соглашениями в области рыболовства;

государственный мониторинг водных биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла;

подготовка предложения по распределению общих допустимых уловов и квот вылова водных биологических ресурсов, выдача квот вылова водных биологических ресурсов, лицензии (разрешений) на их вылов;

регулирование использования в рыбохозяйственных водоемах водных биологических ресурсов, отнесенных в установленном порядке к федеральным природным ресурсам, и по соглашению с субъектами Российской Федерации - водных биологических ресурсов, не отнесенных к федеральным природным ресурсам, утверждение в установленном порядке правил рыболовства;

разработка научно обоснованных объемов искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов и осуществление государственного контроля за их соблюдением;

рассмотрение дел о нарушениях правил рыболовства и охраны водных биологических ресурсов и принятие меры административного воздействия к виновным лицам или направление материалов по фактам злостного браконьерства в следственные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности, а также предъявление в пределах своей компетенции исков в возмещение ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам.

Положение о Федеральной пограничной службе Российской Федерации было утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. N 232 (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 863), которое с внесенными изменениями и дополнениями действует и в настоящее время.

Федеральным законом от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2021) установлено, в частности, что основными задачами Пограничной службы, применительно к комментируемому Закону, являются:

охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану государственной границы, а также использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ и их природных ресурсов;

осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов (ст. 3).

В пределах своей компетенции органы Пограничной службы, в частности, осуществляют:

государственный контроль за соблюдением федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в сфере соблюдения федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

совместно с другими специально уполномоченными на то государственными контрольными органами охрану биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации (ст. 9).

Комментарий к статье 14 Государственный учет и государственный кадастр объектов животного мира

Учет объектов животного мира представляет собой выявление их количества и видов в целях организации рационального использования. Кадастр - систематический свод данных, включающий опись видов и количества объектов животного мира, их социально - экономическую оценку. Кадастр объектов животного мира может содержать рекомендации по их использованию и охране.

Порядок ведения государственного учета и государственного кадастра животного мира определен Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" N 1342 <*> и Положением о Министерстве природных ресурсов, утвержденным Правительством РФ 25 сентября 2000 г. N 726 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5335.

<**> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

Законодательством установлено, что в Российской Федерации производится государственный учет объектов животного мира и ведется государственный кадастр объектов животного мира, постоянно или временно обитающих на территории Российской Федерации, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Их ведение осуществляется по единым правилам для всей Российской Федерации, утверждаемым Министерством природных ресурсов РФ с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет межотраслевую координацию по вопросам ведения учета и кадастра. Организация учета и ведение кадастра возложены:

объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса), - на Министерство сельского хозяйства РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства, - на Государственный комитет РФ по рыболовству;

объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень вредителей леса, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень (групп, видов) животных, представляющих опасность для здоровья человека, - на Министерство здравоохранения РФ.

Указанные федеральные органы осуществляют ведение учета и кадастра совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ (по их территориям) и Российской академией наук (при необходимости проведения специальных научных исследований).

Пользователи объектов животного мира обязаны вести учет используемых ими объектов животного мира, объемов их изъятия и ежегодно представлять полученные данные федеральным исполнительным органам власти, ответственным за организацию и ведение учета соответствующих объектов животного мира, в порядке, установленном правилами ведения учета. Затем указанными федеральными органами проводится свод учетных и кадастровых сведений о соответствующих объектах животного мира по субъектам РФ и в целом по стране, анализ этих сведений и организуется периодическое издание материалов учета и кадастра.

Министерство природных ресурсов РФ обобщает учетные и кадастровые сведения и результаты их анализа направляет в ежегодный Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации. Все работы, связанные с организацией и проведением учета и сбора кадастровых сведений, осуществляются перечисленными федеральными органами и Российской академией наук за счет и в пределах выделенных им средств федерального бюджета.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано оказывать финансовую и техническую помощь соответствующим федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам и Российской академии наук при ведении учета и кадастра.

Правила учета и ведения кадастра, состав кадастровых сведений, формы учетной документации по объектам животного мира, методические указания по их дополнению, а также порядок публикации материалов учета и кадастра разрабатываются федеральными министерствами и ведомствами, на которые возложено их ведение, Государственным комитетом РФ по статистике, Российской академией наук и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В системе Министерства сельского хозяйства РФ действует Государственная служба учета охотничьих ресурсов России, которая организует мероприятия по учету численности охотничьих животных. Одной из главных задач управлений по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в субъектах РФ является организация и ведение государственного учета, государственного кадастра охотничьих животных. Районная служба охотничьего надзора организует и непосредственно участвует в проведении работ по учету охотничьей фауны и вносит в вышестоящие органы управления охотничьим хозяйством предложения по планам, нормам, срокам добычи охотничьих животных.

Согласно Приказу Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 10 апреля 2000 г. управлениями по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных создаются специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Отряды участвуют в проведении государственного учета охотничьих животных, выявляют места их сезонных концентраций, пути миграций и сезонных перекочевок. Ими проводится разъяснительная работа среди населения о бережном отношении к объектам животного мира и среде их обитания <*>.

--------------------------------

<*> См. Положение о специализированных отрядах по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное Минсельхозпродом России от 10 апреля 2000 г. N 282 (БНА. N 23).

Комментарий к статье 15 Государственный мониторинг объектов животного мира

Мониторинг - комплексная система наблюдений, оценки и прогноза изменения состояния окружающей природной среды (объектов животного мира) под влиянием антропогенных факторов. Мониторинг объектов животного мира - биологический. Его основными задачами являются:

наблюдение за состоянием популяций диких животных;

оценка и прогноз состояния популяций диких животных;

выявление факторов и источников антропогенных воздействий на популяции диких животных и т.п.

Порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира определен Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" N 1342 <*> и Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Правительством РФ Постановлением от 25 сентября 2000 г. N 726 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5335.

<**> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

Согласно действующему законодательству государственный мониторинг объектов животного мира ведется по единым для Российской Федерации правилам, утверждаемым Министерством природных ресурсов РФ. В Российской Федерации осуществляется государственный мониторинг объектов животного мира, постоянно или временно обитающих на территории Российской Федерации, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Министерство природных ресурсов РФ осуществляет межотраслевую координацию по вопросам ведения мониторинга.

Организация и ведение мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса), возложены на Министерство сельского хозяйства РФ:

объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства, - на Государственный комитет РФ по рыболовству;

объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень вредителей леса, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень видов (групп видов) животных, представляющих опасность для здоровья человека, - на Министерство здравоохранения РФ.

Указанные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией осуществляют ведение мониторинга совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ (по территориям) и Российской академией наук (при необходимости проведения специальных научных исследований). Все работы, связанные с организацией и проведением мониторинга, осуществляются перечисленными органами исполнительной власти и Российской академией наук за счет и в пределах выделяемых им средств федерального бюджета.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано оказывать финансовую и техническую помощь при ведении мониторинга соответствующим федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам и Российской академии наук. Мониторинг объектов животного мира в государственных природных заповедниках осуществляется в рамках программы "Летопись природы" и включает:

наблюдения за изменением уровня биоразнообразия и качественного состава фауны, в первую очередь позвоночных животных;

наблюдения за состоянием популяций редких видов животных, включенных в Красную книгу России;

редких видов животных, включенных в региональную Красную книгу или региональный список особо охраняемых видов;

ценных охотничье - промысловых видов животных, животных, имеющих значение с эпидемиологической точки зрения, иных видов, имеющих существенную хозяйственную или социальную значимость;

видов, особо уязвимых ввиду образования ими массовых скоплений (колониальных птиц, морских млекопитающих и т.д.);

видов - эдификаторов природных сообществ и экосистем и видов индикаторов их состояния <*>.

--------------------------------

<*> См.: Основные направления специфики деятельности государственных природных заповедников на период до 2010 г. Ежемесячный бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов в России". 2001. N 5. С. 100.

Комментарий к статье 16 Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания

Задачей государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания является соблюдение всеми юридическими лицами и гражданами действующего законодательства о животном мире. Государственный контроль направлен на обеспечение биологического разнообразия, устойчивого использования всех компонентов животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, являются Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство природных ресурсов РФ. Указанные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения образуют систему государственных органов в области контроля за охраной и использованием объектов животного мира. Сфера их деятельности и полномочия по осуществлению государственного контроля определены положениями об указанных органах, утвержденными Правительством РФ, законами Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации в отношении порядка охраны и контроля за использованием морских биологических ресурсов.

Министерство сельского хозяйства РФ является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. В структуре Министерства образован Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов (Охотдепартамент). Территориальными органами, находящимися в непосредственном подчинении Департамента, являются управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в субъектах Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808).

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства РФ на него возложено:

проведение государственной политики и осуществление государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания в Российской Федерации;

обеспечение организации и осуществления охраны и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

осуществление государственного управления охотничьим хозяйством и обеспечение государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством охотничьих животных, а также за состоянием среды их обитания и ведением охотничьего хозяйства;

осуществление нормирования в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, утверждение правил охоты, нормативов, лимитов, стандартов, инструктивно - методических и нормативно - технических документов в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, обеспечение государственного контроля за их соблюдением;

обеспечение организации и ведения учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, установление лимита их добычи;

ограничение и приостановление в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением требований законодательства об охране и использовании животного мира, норм, правил и условий лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты;

утверждение по согласованию с Министерством финансов РФ такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, предъявление в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения законодательства об охране и использовании объектов животного мира;

рассмотрение в установленном порядке дел об административных правонарушениях в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и наложение административных взысканий;

выдача долгосрочных лицензий на право пользования и разрешений на добычу объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, удостоверений на право охоты и установление порядка их выдачи, приостановление и аннулирование в установленном порядке в пределах своей компетенции лицензий.

Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) и Федеральная пограничная служба Российской Федерации являются специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов. (см. также комментарий к ст. 13).

Сфера их деятельности, правомочия и взаимодействие по осуществлению государственного контроля определяются Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству" (с изменениями, внесенными 19 августа 2000 г.) <*>, Федеральным законом "О пограничной службе Российской Федерации" от 4 мая 2000 г. N 55-РФ <**>, Положением о Федеральной пограничной службе Российской Федерации", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 г. N 232 (с изменениями, внесенными 25 сентября 1999 г.) <***>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920; СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3148.

<**> СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2021.

<***> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 863; СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4591.

Государственный комитет РФ по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. В составе Госкомрыболовства России действуют бассейновые органы, осуществляющие охрану, воспроизводство рыбных запасов и государственный контроль за их использованием во внутренних водных объектах.

Госкомрыболовство России, проводя государственную политику в области рыболовства и рыбного хозяйства, осуществляет исследования сырьевой базы рыболовства, ежегодно определяет общий допустимый улов, разрабатывает и утверждает правила рыболовства, уведомляет о них Федеральную пограничную службу Российской Федерации и осуществляет иные меры регулирования рыболовства и рыбоводства. После утверждения Правительством РФ распределения квот вылова водных биологических ресурсов в установленном порядке производится оформление российским и иностранным физическим и юридическим лицам разрешений на лов рыбы, добычу морских животных и растений в промышленных, научных, контрольных и рыбоводных целях.

Федеральная пограничная служба Российской Федерации осуществляет государственный контроль:

за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации;

за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также других документов, на основании которых возникает право пользования водными биологическими ресурсами;

за выполнением международных договоров в сфере охраны водных биологических ресурсов.

Федеральная пограничная служба Российской Федерации совместно с Госкомрыболовством России осуществляет охрану запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Федеральной пограничной службой Российской Федерации осуществляются функции по обеспечению охраны биологических ресурсов во внутренних морских водах, Каспийском и Азовском морях до определения их правового статуса.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет государственный экологический контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и координирующий эту деятельность иных федеральных органов исполнительной власти. Сфера его деятельности и полномочия должностных лиц по осуществлению государственного контроля установлены Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

С принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ <*> должностные лица специально уполномоченных государственных органов, осуществляющие государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, должны учитывать требования указанного Федерального закона, направленные на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не противоречащие специфике организации и проведения контрольных мероприятий в их деятельности.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

В принятом Федеральном законе сказано, что особенности проведения мероприятий по контролю в отдельных сферах государственного контроля (надзора) устанавливаются федеральными законами или в установленном ими порядке с учетом положений указанного Федерального закона. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. обязывает должностных лиц органов государственного контроля своевременно и в полной мере исполнять предоставленные им действующим законодательством полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушения обязательных требований законодательства. При проверках должны соблюдаться законодательство, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Проведение контрольных мероприятий должно осуществляться на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного контроля и соблюдением требований и порядка, установленных данным Федеральным законом.

Для выполнения возложенных обязанностей должностные лица, осуществляющие государственный контроль за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира и среды их обитания, наделяются специальными правомочиями, обеспечивающими оперативное пресечение, выявление и задержание правонарушителей. Перечень их установлен в ст. 31 комментируемого Закона.

Порядок остановки судов, проверки документов на право лова и добывание морских биологических ресурсов и иные виды пользования ими, задержание судов, ведущих промысел во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне Российской Федерации, регулируется Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изменениями, внесенными 10 февраля 1999 г. <*>), Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ <**>, Федеральным законом "О пограничной службе Российской Федерации" от 4 мая 2000 г. и Положением о пограничной службе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 г. N 232 (с изменениями, внесенными 25 сентября 1999 г.).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; СЗ РФ. 1999. Ст. 879.

<**> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.

Необходимость обеспечения экономической безопасности страны, рационального использования, изучения запасов и сохранения водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей, а также обеспечения наблюдения за промысловой деятельностью российских судов на морских акваториях, находящихся за пределами юрисдикции Российской Федерации, потребовали использования космических средств и современных информационных технологий для контроля за деятельностью российских и иностранных судов.

Российские и иностранные суда, осуществляющие промысел водных биологических ресурсов и морские ресурсные исследования, должны оснащаться техническими средствами контроля, обеспечивающими постоянную автоматическую информацию о ведении промысла и исследований. Приказом Госкомрыболовства России от 30 ноября 1999 г. N 338 утверждено Временное положение о спутниковом позиционном контроле российских промысловых судов <*>, а Приказом от 22 ноября 1999 г. N 330 - Временное положение о спутниковом позиционном контроле иностранных промысловых судов <**>.

--------------------------------

<*> БНА. 2000. N 4.

<**> Там же.

В целях осуществления контрольно - проверочных мероприятий для российских и иностранных судов, осуществляющих промысел водных биологических ресурсов или морские ресурсные исследования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, установлена обязательность их прохода через определенные морские контрольные пункты (точки).

Реализуя предоставленные права по проверке документов на право пользования объектами животного мира, задержанию правонарушителей, изъятию незаконно добытой продукции, орудий добывания, транспортных средств, оружия, должностные лица, осуществляющие государственный контроль, обязаны действовать в пределах предоставленных им прав, выполнять установленные законодательством требования осуществления указанных действий. В случае совершения правонарушений ими принимаются меры к привлечению виновных к юридической ответственности.

Составы правонарушений, влекущих административную ответственность за нарушение законодательства об охране животного мира, были установлены в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Это:

нарушение права государственной собственности на животный мир (ст. 48.1);

нарушение установленного порядка охраны живых ресурсов континентального шельфа (ст. 56.1, 56.2, 56.3, 57.1, 58, 84.5, 84.6);

уничтожение полезной для леса фауны (ст. 75);

нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 64.1);

нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание животных (ст. 84.2);

нарушение правил охраны видов животных, занесенных в Красные книги (ст. 84.3 и 84.4);

нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром (ст. 85);

нарушение правил китобойного промысла (ст. 86).

Порядок привлечения к административной ответственности определяется нормами Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. и разъясняется во Временной инструкции о порядке производства по делам о нарушении правил пользования и охраны животного мира, утвержденной Приказом Минприроды России от 1 февраля 1993 г. N 18 <*>. С 1 июля 2002 г. вступает в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. При возникновении трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка выясняются все обстоятельства, характеризующие состав совершенного правонарушения, последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненного ущерба (см. комментарий к ст. 24 и 55).

--------------------------------

<*> Охотничьи законы. Сборник нормативных правовых актов и других документов. Сост. Н.В. Краев. Киров, 1999. С. 447.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" N 14 <*> разъяснил, что разграничение уголовно наказуемой добычи водных животных и растений (ст. 256 УК РФ) и аналогичного административного проступка необходимо проводить по признакам крупного ущерба, применения самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).

--------------------------------

<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 1.

При определении размера вреда и расчета сумм ущерба, нанесенного объектам животного мира и подлежащим возмещению, руководствуются как утвержденными централизованно методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими федеральное законодательство.

Статья 31 комментируемого Закона предоставляет должностным лицам, выполняющим задачи по охране объектов животного мира, право хранить, носить служебное огнестрельное оружие и специальные средства, применять в установленном порядке физическую силу, специальные средства, служебных собак и огнестрельное оружие.

В развитие Закона Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира" определен перечень должностных лиц, которым разрешено хранение, ношение и применение огнестрельного оружия; перечень разрешенного для использования служебного, гражданского, боевого ручного стрелкового оружия, специальных средств и Правила их применения <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 757.

Правилами установлено, что отношения, возникающие при их использовании указанными должностными лицами, регулируются Федеральными законами "Об оружии", "О животном мире" и утвержденными Правилами.

Согласно Правилам применение служебного оружия, специальных средств и использование служебных собак может производиться указанными должностными лицами при исполнении возложенных на них обязанностей по охране животного мира в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости. К таким состояниям Правила относят:

отражение нападения, непосредственно угрожающего жизни или здоровью должностных лиц, членов их семей или граждан, исполняющих возложенные на них законом обязанности по охране животного мира;

задержание лиц, подозреваемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, или оказывающих вооруженное сопротивление, или отказывающихся выполнить законное требование должностного лица о сдаче оружия;

отражение вооруженного или группового нападения на служебные, жилые и иные помещения, принадлежащие должностным лицам;

подачу сигнала тревоги и вызова помощи.

Средства принудительной остановки автотранспорта применяются в случаях, когда есть основания полагать, что конкретное транспортное средство является орудием преступления, но водитель которого не выполнил требования должностного лица остановиться. Применению служебного оружия должностными лицами должно предшествовать предупреждение о намерении его применить. Лицам, получившим телесные повреждения при применении служебного оружия, специальных средств и служебных собак, должно быть обеспечено оказание доврачебной помощи. О каждом случае применения служебного оружия должностное лицо обязано незамедлительно в течение суток сообщить в территориальные органы внутренних дел по месту применения оружия и администрации по месту работы.

Порядок применения оружия военными кораблями и летательными аппаратами Федеральной пограничной службы Российской Федерации при осуществлении государственного контроля за использованием водных биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации урегулирован Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изменениями, внесенными 10 февраля 1999 г.) и Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ.

Статьей 36 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" устанавливается, что должностные лица органов охраны при выполнении своих служебных обязанностей имеют право применять оружие против нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительный выстрел вверх.

Далее в указанном Федеральном законе разъясняется, что военные корабли и летательные аппараты федерального органа исполнительной власти по пограничной службе могут применять оружие против судов - нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. В Законе сказано, что детально порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органов охраны пользуются правами, предоставленными настоящим Федеральным законом, также в отношении судов, находящихся в территориальном море или во внутренних водах Российской Федерации, если имеются достаточные основания считать, что эти суда нарушили в исключительной экономической зоне настоящий Федеральный закон или международные договоры Российской Федерации.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по обороне, федеральный орган исполнительной власти по рыболовству, федеральный орган исполнительной власти по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, федеральный орган исполнительной власти по транспорту попутно с решением своих основных задач оказывают содействие органам охраны в осуществлении ими своих функций путем наблюдения за деятельностью в пределах исключительной экономической зоны с использованием военных кораблей, судов, береговых постов и других средств, а также летательных аппаратов.

Для охраны, учета охотничьих животных, регулирования их численности и надзора за соблюдением правил охоты на территории субъектов Российской Федерации приказами территориальных органов Охотдепартамента Министерства сельского хозяйства РФ создаются специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. В составе отрядов могут формироваться оперативные группы. По решению Охотдепартамента Министерства сельского хозяйства РФ при проведении мероприятий по охране объектов животного мира отряды одних охотуправлений могут направляться для оказания помощи в другие охотуправления. Осуществление возложенных на отряды функций распространяется на территории охотничьих угодий, включая особо охраняемые территории. Отряды формируются из должностных лиц охотуправлений. Права должностных лиц определены ст. 31 и 32 комментируемого Закона. Основными задачами отрядов являются: надзор за соблюдением правил охоты; охрана объектов животного мира и среды их обитания; контроль за ведением охотничьего хозяйства; регулирование численности охотничьих животных; государственный учет охотничьих животных. (См. Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 10 апреля 2000 г. N 282, зарегистрирован Минюстом России 19 мая 2000 г. N 2235 (БНА. 2000. N 23.)

[Гость Гость]

Комментарий к статье 17 Нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания

Лимитирование использования объектов животного мира означает определение общих допустимых (или предельных) объемов изъятия, а также осуществление контроля за их соблюдением (при выявлении превышения установленных лимитов применяются меры ответственности к нарушителям). Лимиты определяются либо для значительных территорий, совпадающих с административно - территориальным делением (дикие копытные, медведи), либо для акваторий, водотоков, водоемов (общие допустимые уловы - ОДУ для рыб, морзверя). Конкретные лимиты определяются на основе биологических параметров (численности, процента прироста, естественной смертности, норм изъятия).

К способам нормирования размеров добычи объектов охоты относятся: организационный, экономический, территориальный, технологический.

Организационный - упорядочение процесса охоты путем подбора определенного контингента и количества охотников, ознакомление их с порядком проведения охоты, обучение рациональным приемам добычи зверей и птиц, распределение между ними участков охотугодий, установление резерватов, налаживание сбора оперативной информации о ходе промысла. Экономический - использование таких рычагов, как цена, прибыль, размеры платы, премирование. Например, при оплате труда за килограмм сданного мяса охотниками добываются преимущественно наиболее крупные особи, ценные производители. При оплате труда по расценке за тушку животного (независимо от ее веса) отстреливаются в основном средние и мелкие особи. Территориальный - установление участков, на которых ведется интенсивная охота. Существуют две разновидности территориального нормирования: так называемая переложная система промысла (попеременно часть угодий в запуске, а на другой части ведется максимальное изъятие животных) и система промысла с постоянными резерватами (зонами, где охота не ведется). Опустошенные в результате интенсивной охоты охотничьи участки к осени будут заселены из резерватов и неопромышляемых угодий молодыми зверьками. Взрослые же особи (воспроизводственное поголовье) должны быть сохранены от воздействия промысла.

Суть технологического способа нормирования состоит в таком пространственном размещении стационарных орудий лова, которое позволяет эффективно отлавливать все виды животных на одних и тех же промысловых путиках (маршрутах движения охотника, на которых в определенных местах установлены самоловы). Очередность проверки путиков исключает посещение промысловиком необорудованных угодий, где успех охоты невелик. Определенное размещение самоловных путиков обеспечивает сохранность воспроизводственного поголовья (маточных поселений). Они лежат вне сферы действия промысла, так как самоловы находятся на расстоянии, превышающем радиус видовой индивидуальной активности. К примеру, рябчик перемещается на расстояние 200 - 250 м. Размещение самоловных путиков в 1 - 2 км один от другого не может подорвать воспроизводственное поголовье даже при максимальном вылове рябчиков в окрестностях путиков. Ширина полного облова беличьего путика достигает 1,5 км (по 750 м по обе его стороны). Такое нормирование "вмонтировано" в технологию, в их соблюдении экономически заинтересован сам охотник, за которым закреплен охотничий участок. Дозволяя или запрещая те или иные способы охоты, можно воздействовать на качественный состав популяций зверей и птиц. Так, при самоловном промысле, особенно в начале сезона охоты, в добыче преобладают самцы куницы, а при охоте с лайкой - самки; при охоте с манком на рябчика добываются в основном взрослые самцы, при охоте с подхода под выстрел попадают преимущественно самочки и молодняк.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 был утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов (САПП. 1992. N 6. Ст. 330). Этот Порядок устанавливает, что лимиты использования природных ресурсов утверждаются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. Разработка проектов указанных нормативов должна осуществляться этими органами совместно с органами исполнительной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований, органами местного самоуправления. Нормативные объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям. Проекты указанных нормативов разрабатываются предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом требований законодательных и иных нормативных актов, показателей государственных и региональных экологических программ, экологической обстановки в регионах, необходимости предотвращения нарушения равновесия в окружающей природной среде, а также обеспечения охраны жизни и здоровья населения.

Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом состояния ресурса, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на использование (изъятие) природных ресурсов.

По режиму лимитирования до недавнего времени объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты, подразделялись на две группы: виды животных, по которым устанавливались предельные размеры (лимиты, объемы) добычи на сезон охоты, и виды животных, по которым таковые не устанавливаются. К группе лимитируемых относились наиболее ценные в хозяйственном отношении животные - почти все виды диких копытных зверей, медведи, соболь, бобр, выдра.

Ко второй группе относятся все остальные объекты охоты. Регулирование объемов их добычи обеспечивается путем установления дневных и сезонных норм добычи на одного охотника; ограничения сроков изъятия (сезона охоты, дней недели, в которые допускается пользование); ограничения количества пользователей, промысловой нагрузки (пропускная способность, нормативы закрепления участков для самоловных охотников); ограничения использования наиболее добычливых орудий и способов изъятия.

Общим в порядке использования лимитируемых объектов охоты является установление лимита (предельного размера) добычи животных на территории России, субъекта РФ, административного района, хозяйства. Порядок разработки, согласования, утверждения и распределения лимитов (квот) добычи для охотпользователей был установлен Инструкцией о порядке добычи, сдачи и закупок шкурок лицензионных видов пушных зверей на территории РСФСР (утверждена Приказом Главохоты РСФСР от 15 февраля 1979 г. N 75), Инструкцией о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР (утверждена Приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 г. N 316), Инструкцией о порядке добычи бурых медведей по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР (утверждена Главохотой РСФСР 28 февраля 1981 г.). (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 314 - 358). Предусмотрено, что при планировании размеров добычи лицензионных видов пушных зверей необходимо придерживаться следующих норм изъятия животных в процентах от численности: соболь - 25%; выдра - 5%; бобр - от 10 до 25%. Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное Приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 г. N 3 (БНА. 2001. N 14. С. 89 - 99), ввело установление лимитов добычи почти для всех видов зверей и птиц, отнесенных к объектам охоты. Для добычи диких копытных животных и медведей выдается одна лицензия на одно животное на сезон охоты с указанием места действия лицензии. На соболя, бобра, выдры, росомахи, рыси, барсука, сурков, куниц выдается одна лицензия на сезон охоты с указанием места действия лицензии и количества подлежащих добыче животных.

В бланках лицензий предусмотрено, что результаты охоты (количество добытых животных) записываются охотником непосредственно в охотничьих угодьях (до начала транспортировки продукции с места охоты). Лимиты добычи диких копытных животных, медведей, соболя, бобра и выдры устанавливаются охотуправлениями субъектов РФ по согласованию с Охотдепартаментом Минсельхоза России, а по остальным видам - охотуправлениями самостоятельно (Приказ Главохоты РСФСР от 27 мая 1988 г. N 136 "О планировании использования ресурсов лицензионных видов охотничьих животных" - Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 324 - 325; Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий... БНА. 2001. N 14. С. 89 - 99).

Для установления лимитов добычи в ряде субъектов РФ разработаны, прошли государственную экологическую экспертизу и утверждены региональные нормативы, учитывающие природно - климатические условия и другие факторы. Так, Постановлением администрации Астраханской области от 23 июля 2001 г. N 374 "Об утверждении прироста популяций охотничьих животных и допустимой величины их изъятия" установлены коэффициенты прироста популяций охотничьих животных и допустимые нормативы их изъятия. Например, изъятие животных от общей численности по лисице и енотовидной собаке может составлять до 60%, по корсаку, горностаю, степному хорю - от 30 до 60%, ондатре - от 50 до 80%, кабану - от 15 до 40%. В охотничьих хозяйствах, специализирующихся на воспроизводстве и организации охоты на пернатую дичь, ограничения по отстрелу лисицы и енотовидной собаки не устанавливаются (Астраханские известия. 2001. 16 августа).

Порядок определения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов во внутренних пресноводных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек урегулирован Положением об определении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2001 г. N 390 (СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2238). Общий допустимый улов водных биологических ресурсов является количественным показателем возможного изъятия объектов промысла и устанавливается исходя из состояния водных биологических ресурсов в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия животного мира и способности водных биологических ресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию.

Общие допустимые уловы определяются для всех видов промысловых водных биологических ресурсов. Перечень промысловых видов водных биологических ресурсов утверждается Государственным комитетом РФ по рыболовству по согласованию с Министерством природных ресурсов РФ. Общие допустимые уловы исчисляются в тоннах (для водорослей - из расчета веса сырой массы), для морских млекопитающих, крабов и крабоидов - в штуках.

Общие допустимые уловы для всех видов водных биологических ресурсов по водоемам (за исключением внутренних пресноводных водоемов), промысловым районам, зонам и подзонам во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек определяются Государственным комитетом РФ по рыболовству и с заключением государственной экологической экспертизы ежегодно представляются на утверждение в Правительство РФ. К примеру, размеры общего допустимого улова водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ на 2001 г. были утверждены распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 1827-р (СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 155).

Общие допустимые уловы во внутренних пресноводных водоемах (озерах, реках и водохранилищах), а также объемы товарного выращивания рыб и других водных животных в прудах, озерах и садковых хозяйствах ежегодно определяются по бассейнам озерно - речных и озерных систем Минсельхозом РФ с учетом заключения государственной экологической экспертизы и утверждаются Госкомрыболовством по согласованию с МПР России.

Руководство и координацию научной деятельности по разработке материалов, обосновывающих общие допустимые уловы, осуществляет Госкомрыболовство. Эти материалы разрабатываются на основе данных ежегодного мониторинга состояния водных биологических ресурсов и результатов ресурсных исследований. Нормативная документация по разработке и применению методов оценки запасов водных биологических ресурсов и расчета общих допустимых уловов утверждается Госкомрыболовством России. Следует назвать Приказ Госкомрыболовства РФ от 19 сентября 2001 г. N 296 "Об утверждении порядка разработки, оформления и представления материалов, обосновывающих общие допустимые уловы (ОДУ) водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек, а также осетровых во внутренних пресноводных водоемах Российской Федерации".

Нормирование, осуществляемое правилами рыболовства, заключается в установлении промысловой меры (длины того или иного вида рыб, менее которой ее лов запрещен), размеров ячеи в орудиях лова, применяемых орудий и способов отлова, размеров вылова. Например, правилами рыболовства в Пензенской области любительский и спортивный лов рыбы, добывание (сбор) водных беспозвоночных разрешается следующими снастями и способами лова: поплавочными и донными удочками, спиннингом, блеснением отвесным, дорожкой (без мотора), кружками, жерлицами, водяным змеем (корабликом) без мотора, нахлыстом, на мормышку, "на резинку", "на кольцо", "на квок", раколовками. При этом общее количество крючков должно быть не более 5 штук на рыболова или лодку и не более 2 раколовок. В водоемах общего пользования норма вылова рыбы не должна превышать 3 кг, раков - не более 30 штук в сутки.

Порядок разработки и утверждения правил добывания объектов животного мира установлен Постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852 "О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира" (СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3750). Установлено, что Правительство РФ утверждает правила, сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира, отнесенных в установленном порядке к федеральным природным ресурсам по представлению исполнительных органов государственной власти <*>.

--------------------------------

<*> Названия органов приводятся с учетом реорганизации, осуществленной в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ, подлежат особой охране. Их добывание допускается лишь в исключительных случаях. Порядок добывания урегулирован Постановлениями Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808), от 19 февраля 1996 г. N 156 "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 807), от 6 января 1997 г. N 13 "Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385). См. также комментарий к ст. 24 "Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов".

Регулирование добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, осуществляется правилами охоты. Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, установлено, что производство охоты регулируется правилами, издаваемыми советами министров АССР, обл(край)исполкомами <*> в соответствии с Типовыми правилами охоты, утверждаемыми Главохотой РСФСР. К компетенции Главохоты РСФСР было отнесено также установление в целом по РСФСР или по отдельным зонам сроков охоты, а также разрешение или запрещение добычи отдельных видов диких зверей и птиц, кроме случаев, предусмотренных решениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР. "В соответствии с указанным правомочием Приказом Главохоты РСФСР от 4 января 1988 г. N 1 были утверждены "Типовые правила охоты в РСФСР" (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 294 - 307).

--------------------------------

<*> Ныне - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Типовыми правилами охоты разрабатываются и органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются правила охоты на территории конкретной республики, края, области. Правилами устанавливаются запрещенные орудия и способы охоты; порядок охоты на диких копытных животных, на бурого медведя, на пушных зверей, на пернатую дичь; регламентируется охота с использованием ловчих птиц, собак, натаска, нагонка и притравка собак; порядок регулирования численности животных, наносящих ущерб охотничьему хозяйству, и другие вопросы охоты и ведения охотничьего хозяйства.

В настоящее время правомочиями по утверждению федеральных правил охоты, нормативов, лимитов, стандартов, инструктивно - методических и нормативно - технических документов в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания наделено Минсельхоз России (Положение об этом органе утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901. СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824).

Во многих регионах сформированы целостные системы охотничьего законодательства, включающие разноуровневые нормативные правовые акты субъектов РФ, в том числе законы об охоте и охотничьем хозяйстве. Так, Законы "Об охоте и охотничьем хозяйстве" приняты в республиках Бурятия (1993), Калмыкия (1995), Якутия (1998), Чувашия (2001), Томской (1996), Тюменской (1997), Орловской (1997), Московской (2000), Ленинградской (2000), Оренбургской (2001) областях. В Республике Башкортостан принят Закон "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства" (1994), во Владимирской (1994), Смоленской (1996) областях - Законы "О природопользовании", в Хабаровском крае - "Об охотпользовании" (1999). Наряду с огромным объемом позитивного нормативного материала, акты субъектов РФ нередко содержат нормы, серьезно ущемляющие права и свободы граждан и организаций, а также урезающие полномочия федеральных органов государственной власти.

Регулирование использования водных биологических ресурсов осуществляется многочисленными актами, в том числе принятыми органами бывшего СССР. К примеру, Правила промысла морских котиков в СССР и мероприятия по охране запасов морских котиков и морских бобров утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 6 января 1958 г. N 12 (в редакции Постановления Совета Министров СССР от 5 января 1982 г. N 3), Правила охраны и промысла морских млекопитающих утверждены Приказом Минрыбхоза СССР от 30 июня 1986 г. N 349 (Сборник нормативных актов по рыбному хозяйству. Л., 1988. Т. 6. С. 297 - 308), Правила промысла морских растений и водных беспозвоночных в водоемах СССР утверждены Приказом Минрыбхоза СССР от 17 января 1966 г. N 17 и т.д.

В бытность Союза ССР предусматривалось, что правила рыболовства в рыбохозяйственных водоемах утверждаются Министерством рыбного хозяйства СССР (пункт 3 Положения об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045; с изменениями и дополнениями оно действует до сих пор). Поэтому по ряду бассейнов рек до сих пор действуют правила, утвержденные Минрыбхозом СССР. Причем правила эти двух типов - правила промыслового (промышленного) рыболовства, а также правила любительского и спортивного рыболовства. Приказом Минрыбхоза СССР от 13 апреля 1983 г. N 187 были утверждены первые Типовые правила любительского и спортивного рыболовства, а право утверждения таковых по группам рек было предоставлено начальникам бассейновых управлений (Сборник нормативных актов по рыбному хозяйству. Л., 1988. Т. 6. С. 297 - 308).

Правила рыболовства определяют сроки, места, порядок, разрешенные орудия лова и условия вылова рыбных ресурсов, которые обеспечивают их рациональное использование, воспроизводство и охрану, а также перечень запрещенных способов и орудий лова.

С распадом СССР и образованием Роскомрыболовства право утверждения правил промысла водных биологических ресурсов, спортивного и любительского рыболовства, квот вылова водных биологических ресурсов по видам, бассейнам и районам промысла вошло в его компетенцию. И ограничивалось лишь обязанностью согласовывать указанные правила со специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды (Положения о Роскомрыболовстве, утвержденные Постановлениями Правительства РФ от 6 марта 1993 г. N 208 и от 15 мая 1995 г. N 467).

Впоследствии, после ликвидации Роскомрыболовства как самостоятельного органа, передачи его функций Минсельхозпроду России, а затем опять образования в статусе самостоятельного Государственного комитета РФ по рыболовству (подробнее об этом см. комментарий к ст. 11), этот орган "утверждает в установленном порядке правила рыболовства" (подп. 44 п. 6 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808). Таким образом, утверждение правил рыболовства отнесено одновременно и к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ (об этом см. Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852, изложенное выше), и Госкомрыболовства России. Соответственно и правила утверждаются разными органами. Например, Правила любительского и спортивного рыболовства в водоемах Пермской области утверждены Указом губернатора Пермской области от 23 июня 1999 г. N 40. Правила рыболовства в водоемах Волжско - Камского бассейна (распространяют свое действие и на водоемы Пермской области) были утверждены 18 мая 2000 г. Приказом не только Госкомрыболовства РФ N 153, но и Госкомэкологии РФ N 381 (БНА. 2000. N 30. С. 3 - 8). Правила любительского и спортивного рыболовства Сахалинской области утверждены Постановлением администрации области от 6 августа 2001 г. N 5.

В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273) правила промысла, любительского и спортивного вылова (добычи) живых ресурсов и других видов их использования разрабатывает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству совместно со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых прилегают к морскому побережью. Указанные правила утверждаются Правительством РФ.

При возникновении вопроса о том, какими правилами рыболовства надлежит руководствоваться (утвержденными органами исполнительной власти субъекта РФ или федеральными органами - Роскомрыболовством, Минсельхозом России), в каждом конкретном случае надлежит уточнять компетенцию того или иного органа в определенный промежуток времени, соблюдение установленной процедуры разработки и согласования правил. Исходя из аналогии закона, воли законодателя, бассейнового принципа регулирования использования рыбных ресурсов, по нашему мнению, приоритет должен отдаваться правилам рыболовства, утвержденным федеральными органами.

В области регулирования рыболовства в некоторых субъектах РФ приняты также законы с различной сферой охвата регулируемых вопросов. Так, в Ямало - Ненецком АО действует Закон от 3 июня 1998 г. "О рыболовстве", в Сахалинской области - Закон от 16 апреля 1999 г. N 107 "О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности", в Костромской области - Закон от 3 февраля 2000 г. N 79-ЗКО "О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов", в Ханты - Мансийском АО - Закон от 3 мая 2000 г. N 22-03 "Об использовании, воспроизводстве и охране рыбных ресурсов" и т.д.

Порядок добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не включенных в Красные книги, устанавливается правилами, утверждаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке правил добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ на территории субъекта РФ, изданными Госкомэкологией России от 16 июня 1998 г. N 18-01-31/604 (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 272 - 280). В большинстве субъектов РФ такие правила приняты.

Принимаемые правила, материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, должны проходить государственную экологическую экспертизу соответствующего уровня (федерального или субъекта РФ), а в необходимых случаях также госрегистрацию в Минюсте России и должны быть официально опубликованы. Несоблюдение этих требований приводит к признанию принятых актов недействующими.

Исполняющий обязанности прокурора Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Постановления администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9 и утвержденных им Правил любительского и лицензионного рыболовства в водоемах Кемеровской области. Свои требования и.о. прокурора области обосновывал тем, что реализация указанных Правил, т.е. лов рыбы в установленных ими местах, способами, количестве, негативно воздействует на окружающую природную среду, так как изъятие объектов животного мира из среды обитания влечет за собой нарушение естественных биологических систем, уменьшение количества рыбы в водных объектах. Правила приняты без проведения государственной экологической экспертизы.

Суд счел заявленное требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством РФ и предшествующая принятию органами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, а также материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира. Согласно ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Правила любительского и лицензионного рыболовства на водоемах Кемеровской области и Перечни водоемов и их участков, предназначенных для указанных целей, утвержденные Постановлением Администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9, устанавливают места, разрешенные для любительского и лицензионного рыболовства, орудия любительского и лицензионного лова (удочки, спиннинги, ставные сети, жерлицы), предельные нормы вылова рыбы, раков, места и условия промыслового лова рыбы и лова рыбы ценных пород, обязанности и права рыболовов. В Перечнях перечислены водоемы и их участки, запрещенные для любительского и лицензионного лова.

Из содержания оспариваемых Правил и Перечней следует, что установление Администрацией области порядка и способов ловли рыбы, определение количества и видов рыбы, подлежащих вылову, в том числе ценных и особо охраняемых видов, а также мест ловли без учета режима особой охраны территории Шорского национального парка и государственного заповедника "Кузнецкий Алатау" и их охранных зон может привести к негативному воздействию на окружающую среду, поскольку может повлечь за собой нарушение естественной биологической системы, уменьшение количества рыбы в водных объектах, исчезновение ценных и особо охраняемых видов рыб, оказать неблагоприятное воздействие на охраняемую природную территорию, нарушить места сохранения генетического фонда животного мира.

Как установлено в судебном заседании, оспариваемый нормативный акт перед его изданием государственную экологическую экспертизу не проходил. В процессе рассмотрения дела такая экспертиза была проведена, из заключения которой усматривается, что в оспариваемых Правилах не нашли отражения условия рыболовства на особо охраняемых территориях и их охранных зонах (Шорский национальный парк, заповедник "Кузнецкий Алатау"), не все виды запрещенных к рыболовству рыб включены в такой список, нормы Правил не полностью соответствуют существующему природоохранному законодательству.

Таким образом, по мнению суда, выводы экспертов свидетельствуют о том, что реализация Правил может привести к негативному воздействию на окружающую среду, и проведение предварительной экологической экспертизы проекта оспариваемого нормативного акта являлось обязательным. На основании изложенного Кемеровский областной суд признал Постановление администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9 "Об утверждении Правил любительского и лицензионного рыболовства в водоемах Кемеровской области" недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания (решение от 30 августа 2000 г. по делу N 3-197/00).

По аналогичному основанию (непроведение государственной экологической экспертизы) решением Ленинградского областного суда было признано незаконным Постановление Правительства Ленинградской области от 19 декабря 1995 г. N 526 "О признании границ заказника местного значения "Линдуловская роща" в соответствии со статусом 1952 г.", которым сокращалась площадь заказника (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 8. С. 2 - 3).

Основанием для признания незаконными и недействующими может

служить также нарушение процедуры принятия и опубликования тех

или иных актов. Решением Октябрьского районного суда г. Ижевска

от 28 декабря 1998 г. по искам обществ охотников и рыболовов было

признано недействительным с момента принятия Постановление

Правительства Удмуртской Республики от 24 июля 1995 г. N 120 "Об

утверждении Правил охоты на территории Удмуртской Республики".

В решении суда содержится следующая аргументация. В соответствии с п. 98 Типовых правил охоты в РСФСР (утверждены Приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР N 1 от 4 января 1988 г.) Правила охоты подготавливаются госохотинспекциями, охотуправлениями при обл(край)исполкомах, Советах Министров АССР в строгом соответствии с Типовыми правилами охоты в РСФСР. Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (в настоящее время Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства РФ) согласовывает подготовленный проект Правил охоты, после чего он утверждается решением обл(край)исполкома или Совета Министров АССР. Дополнения и изменения к Правилам издаются в аналогичном порядке.

Однако Правила охоты на территории Удмуртской Республики, а также дополнения и изменения, внесенные Постановлением Правительства УР от 8 июля 1996 г. N 470 в Правила охоты на территории Удмуртской Республики, официально опубликованы не были, с Департаментом по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства РФ не согласовывались. На основании изложенного суд признал оспариваемые нормативные акты незаконными и недействительными с момента их принятия. Определением Верховного суда Удмуртской Республики от 2 марта 1999 г. по делу N 33-250 данное решение суда оставлено без изменения. Следует отметить, что в настоящее время проекты территориальных правил охоты должны согласовываться с Минсельхозом России и Министерством природных ресурсов РФ (Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852 // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3750).

По определению суда, несогласование проектов территориальных правил федеральными органами по каким-либо причинам является пресекательным (влечет незаконность и недействительность акта; неопубликование акта не может повлечь указанных последствий - он должен признаваться не вступившим в силу).

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть официально опубликованы в "Российской газете" или в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663). Несоблюдение этих требований, как показывает практика, также является основанием для признания актов недействующими, не порождающими правовых последствий.

Так, Ассоциация морских лоцманов России обратилась в Верховный Суд РФ с требованием о признании недействительным Приказа Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 414 "Об утверждении Перечня видов деятельности, относящихся к промышленному рыбоводству и рыболовству, которые подлежат лицензированию", сославшись на то, что оспариваемый Приказ не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не был опубликован для всеобщего сведения.

Верховный Суд РФ счел, что требования жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" и п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Из содержания ч. 3 ст. 15 Конституции РФ следует, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Как установлено судом, Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 141 был утвержден Перечень видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, которые подлежат лицензированию. Указанный Перечень установил соответствующие правила поведения при осуществлении промышленного рыболовства и рыбоводства, которые касаются прав и свобод неопределенного круга лиц, обязательны для исполнения и рассчитаны на неоднократное применение, т.е. оспариваемый заявителем Приказ об утверждении названного выше Перечня обладает всеми признаками нормативного правового характера.

Однако данный Приказ, в нарушение требований Конституции РФ и названных Указов Президента РФ, государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ не прошел и не был опубликован в установленном порядке для всеобщего сведения.

При таких данных суд пришел к выводу о том, что оспариваемый заявителем Приказ не может быть признан законным (действующим) в какой-либо его части. С учетом этого суд не счел необходимым вдаваться в оценку соответствия либо несоответствия отдельных пунктов утвержденного Перечня действующему законодательству РФ, поскольку, как уже отмечалось выше, все содержащиеся в нем положения не влекут правовых последствий и не подлежат применению ввиду того, что оспариваемый Приказ не прошел государственную регистрацию и не был опубликован для всеобщего сведения.

На основании изложенного Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 414 "Об утверждении Перечня видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, которые подлежат лицензированию" был признан незаконным (недействующим) и не подлежащим применению со дня его издания (решение Верховного Суда РФ от 9 сентября 1998 г. по делу N ГКПИ 98-439).

Среди документов, имеющих отношение к нормированию и охране среды обитания объектов животного мира, можно отметить "Основные положения по выделению особо защитных участков леса", утвержденные Приказом Рослесхоза от 30 декабря 1993 г. N 348 (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 417 - 420), которыми предусмотрено выделение особо защитных участков леса вокруг глухариных токов в радиусе 300 м, полосы леса шириной 100 м вдоль рек и водоемов, заселенных бобрами; Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. N 886 (САПП. 1993. N 39. Ст. 3612), предусматривающие различные запреты, направленные на предотвращение лесных пожаров, наносящих наибольший вред среде обитания животных; "Нормативы основных биотехнических мероприятий" (М., 1986. 38 с.) (направлены на улучшение кормовых, защитных, гнездовых условий среды обитания), нормативы плотности животных на тысячу га, соответствующие кормности угодий (если плотность высокая - животные могут уничтожить свою среду обитания). На сохранение среды обитания объектов животного "работают" также государственная экологическая экспертиза, предшествующая принятию решений, способных повлиять на животный мир и среду обитания, система заповедников, заказников, воспроизводственных участков, зон покоя и комплекс других мер (см., например, комментарий к ст. 22).

[Радко]

Глава III. ОХРАНА ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА

И СРЕДЫ ИХ ОБИТАНИЯ

Комментарий к статье 18 Государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания

Государственные программы являются важным средством государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира, предусмотренного в главе II настоящего Закона, наряду с государственной экологической экспертизой, установлением ограничений и запретов на использование объектов животного мира, созданием особо охраняемых природных территорий, лицензированием и т.п. В условиях перехода от преимущественно административно - командных к преимущественно государственно - экономическим методам управления государственному планированию принадлежит значительная роль как средству обеспечения интересов общества, нынешнего и будущих поколений.

Государственные программы, предусмотренные в комментируемой статье, имеют, как правило, специальную направленность и считаются поэтому целевыми. Эти программы в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. рассматриваются в качестве одного из методов экономического регулирования охраны окружающей среды и могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по охране объектов животного мира и среды его обитания.

На страницах периодических изданий - "Охота и охотничье хозяйство", "Вестник русской охоты и рыбалки", "Литературная газета охотника и рыболова", "Охотник и рыболов Поволжья" и др. - регулярно обсуждаются меры и программы выживания охотничьего хозяйства. 12 октября 1997 г. Председателем Правительства РФ было издано распоряжение, и 9 января 1998 г. министром сельского хозяйства и продовольствия был подписан Приказ о выработке единой концепции развития охотничьего хозяйства и научного обеспечения охотничьей отрасли.

В подготовленных Охотдепартаментом Минсельхоза, Росохотрыболовсоюзом, ВНИИОЗ Российской академии сельскохозяйственных наук документах нашли свое достойное отражение и государственные программы по охране объектов животного мира и среды его обитания (о месте программ в экономическом регулировании и механизме охраны и использования объектов животного мира см. комментарий к ст. 50 настоящего Закона).

Планирование и разработка подобных программ и мероприятий должны осуществляться с учетом прогнозов социально - экономического развития, целевых программ в области охраны окружающей среды, научных исследований и новых, необходимых для решения природоохранных задач. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране объектов животного мира и среды его обитания.

Повышенное внимание уделяется комментируемым программам в сфере пользования животным миром в целях охоты (подробнее см.: Труды ВНИИОЗ. Охотоведение. Экономика, организация, право. Киров; Дежкин В.В. Научные основы рационального использования, охраны и воспроизводства ресурсов охотничьих животных. Дисс. на соиск. уч. степени докт. биол. наук. М., 1989; Улитин А.А. Экологические, правовые и экономические проблемы охотничьего хозяйства России в связи с охраной ее охотничьих ресурсов. Дисс. на соиск. уч. степени докт. биол. наук. М., 1999; Матвейчук С.П. Российское охотоведение и проблемы организации охотничьей деятельности. Дисс. на соиск. уч. степени канд. с/х наук).

Порядок разработки, обсуждения, согласования и принятия программ определяется в Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871). Из полусотни федеральных программ экологического характера выполняется, к сожалению, из-за недостаточного бюджетного финансирования не более пяти (см.: Юридический энциклопедический словарь "Экология" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 2000). Поэтому ряд программ получает помощь из международных источников.

Мероприятия по сохранению объектов животного мира и среды его обитания включены в программы "Экологическая безопасность России", "Биоразнообразие России", "Волга", "Тигр", "Чистая вода", "Зубр", "Рыба". Программы утверждаются не только Правительством РФ, но и Президентом РФ, например Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3972).

Распространены территориальные, местные программы - о сохранении гнездовий серой цапли и среды обитания бобров, об очистке притоков реки Томь и Москвы - реки, "Соболь", "Бурый медведь", "Рысь", "Лось". При реализации любого уровня программ важны привлечение вкладчиков, средств загрязнителей, пользователей объектами животного мира и среды его обитания, а также осуществление комплексного, экосистемного подхода, обеспечивающего сохранение всех полезных объектов животного мира.

Комментарий к статье 19 Организация охраны животного мира и среды его обитания

Комментируемая статья носит преимущественно отсылочный характер, так как компетенция упоминаемых в ней органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления предусматривается в ст. 5 - 9 настоящего Закона (см. комментарии к ним), а полномочия специально уполномоченных государственных органов в области государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания предусмотрены в положениях об этих органах и в ст. ст. 12, 13 и 16 настоящего Закона (см. комментарии к ним).

Смысл комментируемой статьи видится в возложении на государство и его органы ответственности за организацию охраны животного мира и среды его обитания, основных обязанностей по обеспечению выполнения требований настоящего Закона. Уполномоченный государством Департамент по охране и развитию охотничьих ресурсов Минсельхоза России является головным и координирующим государственным органом по организации охраны животного мира и контролю за его использованием. Известны усилия этого Департамента по наведению порядка в подведомственных управлениях субъектов Федерации, борьбе с браконьерством, упорядочению разрешений и регистрации прав на охоту и ведение охотничьего хозяйства путем выдачи единого государственного билета и иных документов.

В Государственной Думе Федерального Собрания РФ готовятся, обсуждаются и принимаются федеральные законы о рыболовстве, охране биологических водных ресурсов, об охоте, охотничьем хозяйстве, регулярно проводятся парламентские слушания, где обсуждаются не только законопроекты, но и перспективы развития законодательства о животном мире, совмещения государственных и общественных начал в управлении его охраной и использованием, сохранения всего лучшего, наработанного в предыдущие десятилетия, и внедрения передового, реформаторского, способного обеспечить государственную и муниципальную собственность на объекты животного мира.

На слушаниях в Государственной Думе РФ в 2001 г. отмечалась необходимость повышения для всего общества экономического потенциала животного мира, реагирования государства как собственника на увеличение числа землепользователей и охотпользователей путем лицензирования, совершенствования договорных отношений, более четкого разграничения полномочий Федерации и ее субъектов (см. Вестник русской охоты и рыбалки. 2001. N 1).

Центральные советы Ассоциации "Росохотрыболовсоюз", Военно - охотничьего общества, общественно - государственного объединения Всероссийского физкультурно - спортивного общества "Динамо" в обращении к своим членам в апреле 2001 г. выступают за укрепление государства, усиление его демократических основ, за порядок на охотничьей ниве, поддержание инициативы граждан.

Общественные организации, удовлетворяя духовные и материальные потребности граждан (см. преамбулу Федерального закона "О животном мире"), осуществляют свою деятельность на площади охотничьих угодий в 240 млн. га, ведут оздоровительную работу, развивают охотничье собаководство, поощряют стрелковый и рыболовный спорт, занимаются дичеразведением, поощряют гуманные начала в образе жизни.

Председатель Государственной Думы РФ отмечает бескорыстие общественников, осуществление ими государственного дела по приумножению богатств русской природы. Вице - премьер Правительства РФ пишет о большом вкладе общественности в воспитание у молодежи любви к Родине, создание условий для активного отдыха населения, борьбу с потребительским отношением к природе (Литературная газета охотника и рыболова. 2001. N 4).

Общественные охотничьи и рыболовные инспекции при соответствующих государственных органах, получившие в нашей стране и за рубежом развитие, правовое оформление и признание во второй половине XX века, неоднократно рассматривались нами как оптимальное сочетание государственных и общественных начал в обеспечении надлежащей охраны среды и организации рационального природопользования (см.: С.А. Боголюбов: Советская природоохранительная программа в действии. Знания - народу. 1975. N 9; На воде. Советская милиция. 1975. N 4; Обеспечение правопорядка на водоемах; Советская юстиция. 1986. N 1; Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988; Экология и право. М.: Знание, 1989; Правовые проблемы общественного контроля в области охраны природы. Тезисы конф. Киев, 1989; Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999).

Сочетание государственных и общественных начал в охране и

использовании биологических ресурсов, предусмотренных в ст. ст. 10, 19 и др. комментируемого Закона, является одной из основных целей, задач и проблем организации охраны животного мира и среды его обитания, от решения которых зависит создание условий для устойчивого существования и защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (см. ст. 1 и комментарий к ней).

[Гость Гость]

Комментарий к статье 20 Государственная экологическая экспертиза

Закон "О животном мире" принимался и вступил в действие до вступления в действие 30 ноября 1995 г. Федерального закона "Об экологической экспертизе". Кроме того, в комментируемой статье и в ст. 10 настоящего Закона упоминается общественная экологическая экспертиза, имеющая много общего с государственной экологической экспертизой, но и отличающаяся от нее и поэтому заслуживающая более детального комментирования как элемент гражданского общества и фактор участия общественности в охране животного мира и среды его обитания.

Согласно Федеральным законам "Об экологической экспертизе" 1995 г. и "Об охране окружающей среды" 2002 г.:

государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию любого хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую среду;

финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы в настоящее время - Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Не следует смешивать государственную экологическую экспертизу с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т.п., имеющими нередко те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами.

К охране животного мира и управлению качеством окружающей среды имеют отношение следующие положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы и обязанностях ее участников:

в представляемой на экспертизу документации должны быть материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; положительные заключения и документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями, организованных органами местного самоуправления;

повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда;

эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экспертизы заключения общественной экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам экспортируемой деятельности; имеет право заявлять о необходимости представления заказчиком на экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;

заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;

утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и законов ее субъектов.

Приведенные положения служат достаточной основой использования института экологической экспертизы для обеспечения выполнения требований Федерального закона "О животном мире" и качества принимаемых решений в области использования и охраны животного мира. Целесообразно привести некоторые гарантии обеспечения требований к экологической экспертизе, способствующие надлежащему управлению в области охраны и использования животного мира.

В законодательстве Российской Федерации об охране окружающей среды предусматривается обязанность государства гарантировать экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды.

Государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранительной деятельности. Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции Российской Федерации, законов, привлекаются к ответственности.

Должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений, в несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке.

Законом об экологической экспертизе 1995 г. предусматривается большое количество положений, обеспечивающих участие общественности в организации и проведении экологической экспертизы, защиту прав граждан. Значительное внимание уделяется ответственности за нарушения как одному из средств гарантий на участие общественности в экологической экспертизе, права граждан на надлежащую окружающую среду.

Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспертируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.

Руководители и члены экспертной комиссии несут ответственность за фальсификацию выводов заключения экологической экспертизы, за сокрытие от органов государственной экологической экспертизы или от общественного объединения, организующих проведение экологической экспертизы, сведений, отражающих заинтересованность в результатах экспертизы: так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика; гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними; представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.

Нарушениями законодательства должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления считаются выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты проведения экологической государственной и общественной экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности;

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта;

комплексности оценки воздействия на окружающую среду; обязательности учета требований экологической безопасности;

достоверности и полноты информации; независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий при проведении экспертизы;

научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы; ответственности участников за организацию, проведение, качество экспертизы и т.д.

В России осуществляется государственная и общественная экологическая экспертиза, на сегодня являющаяся важнейшим инструментом предупреждения загрязнений. При этом немаловажное значение имеют права граждан в области государственной экологической экспертизы, общественная экологическая экспертиза, некоторые процедурные моменты, гарантии при экологической экспертизе.

Основные полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. Согласно указанным в нем принципам проведения государственной экологической экспертизы названы гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения.

Граждане и общественные объединения имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме Госкомэкологии и его органам аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения; обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд.

Кроме того, общественные объединения вправе требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации, рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов и иным аспектам обеспечения качества окружающей среды; требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации.

Согласно Закону Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г. к сведениям, не подлежащим засекречиванию, относятся:

сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии;

о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

о фактах нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7).

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством РФ порядке.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы. Это означает, что она может проводиться до, одновременно либо после государственной экологической экспертизы.

Общественные объединения, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, могут:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, предусмотренную законом; знакомиться с нормативно - технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Законом предусматриваются условия проведения общественной экологической экспертизы:

государственная регистрация заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы; порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;

форма и содержание заявления о проведении экологической экспертизы; обязанность общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения;

исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется природоохранным органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключение может публиковаться в средствах массовой информации.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования об ответственности за правильность и обоснованность заключений в соответствии с трудовым, гражданским, административным либо уголовным законодательством; предусматриваются конкретные правонарушения в области экологической экспертизы, влекущие соответствующий вид ответственности.

Учитывая значение и место экологической экспертизы в обеспечении качества окружающей среды, целесообразно остановиться на некоторых процедурных правилах ее проведения, компетенционных нормах, показывающих, кто за что должен отвечать.

Так, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы.

К ведению субъекта Российской Федерации относится делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы:

получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы, имеют доступ к находящейся в их распоряжении базе данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности;

направляют в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

предварительно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов;

организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду;

предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно - технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;

направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы, информацию о заключении государственной экологической экспертизы;

предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ обязаны своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений законодательства РФ об экологической экспертизе.

Ближе всех к населению и мониторингу качества окружающей среды находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:

делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно - территориальной единицей;

принимать и реализовывать в пределах своих полномочий по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений информацию об объектах экологической экспертизы;

организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы.

В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входят оплата проведения государственной экологической экспертизы; передача государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы; осуществление намечаемой деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Комментарий к статье 21 Установление ограничений и запретов на использование объектов животного мира

Одним из принципов природопользования является рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека, а также принцип соблюдения требований природоохранительного законодательства и неотвратимости наступления ответственности за их нарушения.

Одним из способов охраны объектов животного мира является установление особых условий пользования этими объектами. Прежде всего это касается использования объектов животного мира, которые не отнесены к объектам охоты или рыболовства, а также не занесены в Красную книгу. Такие правила устанавливаются в соответствии со ст. 43 комментируемого Закона нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Действие подобных правил обычно не распространяется на объекты животного мира, которые представляют угрозу для здоровья и жизни людей, сельскохозяйственных и других животных, а также вредителей сельского и лесного хозяйства.

Изъятие объектов животного мира из среды обитания может производиться в научных, культурно - просветительных, образовательных, эстетических и коммерческих целях.

Право на такое изъятие имеют все граждане и юридические лица Российской Федерации независимо от форм собственности, а также иностранные граждане, лица без гражданства и юридические лица, если иное не предусмотрено законодательством.

Прием объектов животного мира коммерческими организациями, осуществляющими их реализацию, производится только при наличии у поставщиков разрешений на добывание объектов животного мира, бланки которых являются документом строгой отчетности, с обязательной его регистрацией в журнале приема - сдачи объектов животного мира и с указанием реквизитов поставщика (для физических лиц - паспортных данных).

Для получения разрешения на добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу, оформляется специальная заявка. Где указываются наименование юридического лица - заявителя или паспортные данные гражданина - заявителя, его адрес (реквизиты юридического лица), цель и обоснование добывания, перечень и количество объектов животного мира, подлежащих добыванию; кроме того, сроки предполагаемого добывания, территория (район) добывания, лицо, ответственное за добывание (для юридических лиц), а также способ добывания (например, отлов или отстрел), орудия добывания (ловушки, сети, огнестрельное оружие и т.п. не запрещенные для данного способа добывания орудия).

Разрешение является именным документом, передача его другим гражданам и юридическим лицам запрещается. Выданное разрешение регистрируется в книге учета и регистрации разрешений. Сводная информация о разрешениях, выданных в различных субъектах Российской Федерации в течение года, направляется в Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды до 1 марта следующего года.

Разрешения на добывание в научных целях, а также по программам, направленным на сохранение и воспроизводство объектов животного мира, могут выдаваться на любые территории и в любые сроки, а также предусматривать возможность применения запрещенных правилами охоты орудий и способов изъятия объектов животного мира, о чем должна быть сделана соответствующая отметка в разрешении.

Выдача разрешений на добывание объектов животного мира в научных, культурно - просветительных, образовательных, эстетических и коммерческих целях осуществляется бесплатно или за плату в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. 35, 36).

В разрешении на добывание объектов животного мира указываются срок его действия, наименование предприятия, организации или имя физического лица, которому выдано разрешение, способы и название орудий добывания объекта животного мира, вид животного, а также его описание (взрослая особь, яйца, икра и т.п.), количество и территория добывания (район, лесхоз, водоем и т.п.), а также цели добывания. Кроме того, обязательно указываются имена лиц, привлекаемых для добывания (если разрешение выдано юридическому лицу).

В случае добывания объектов животного мира на особо охраняемых природных территориях их изъятие осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При изъятии объектов животного мира с применением огнестрельного оружия разрешение оформляется по согласованию с охотпользователем.

Разрешения на добычу объектов животного мира, выданные юридическим лицам, по окончании срока действия возвращаются в территориальный орган по охране окружающей среды с отчетом о результатах его использования.

В отчете об использовании разрешения, который составляется юридическими лицами, указываются: 1) место и сроки добывания; 2) количество добытых объектов; 3) способы и орудия добывания; 4) состояние добытых объектов, наличие признаков заболеваний, травм.

Отчет подписывается лицом, ответственным за добывание, и лицом, осуществляющим контроль за добыванием. В качестве приложения обычно используются копии актов на случайный прилов и падеж животных, акты приема - передачи добытых объектов на временное содержание и другие документы.

Основанием для отказа в выдаче разрешения могут служить: запрет государственных органов власти, органов местного самоуправления на все (или отдельные) виды природопользования на заявленной территории (в случаях вспышки эпизоотий, возникновения пожароопасной ситуации и др.); отрицательное заключение государственной экологической экспертизы (в случае необходимости ее проведения); отсутствие отчета по ранее выданному разрешению (для юридических лиц).

Отдельные правила устанавливаются обычно для добывания млекопитающих, птиц, земноводных и пресмыкающихся. Так, особенности отлова млекопитающих зависят от количества отлавливаемых особей и их вида. Обычно разрешается добывание ежей, бурозубок, степных хорьков, садовых сонь, лесных и полевых мышей, лесных леммингов.

Добывание птиц, а также изъятие из гнезд их яиц и птенцов допускается только на основании разрешения специально уполномоченных органов. Предельные сроки отлова певчих птиц устанавливаются в зависимости от региона обитания, сроков гнездования и выведения птенцов. Обычно такие сроки устанавливаются в период с августа по май.

Отлов дневных хищных птиц допускается обычно в меньшем, чем для других видов птиц, количестве. К числу видов птиц, как правило разрешаемых для добычи в средней полосе России, относятся полевые жаворонки, различные виды синиц, соловьи, дрозды, славки, скворцы, зяблики, чижи, щеглы, клесты, снегири, а также ястреб - тетеревятник и ястреб - перепелятник.

Добывание земноводных и пресмыкающихся, а также изъятие их икры и яиц осуществляется по разрешениям территориальных органов специально уполномоченного федерального органа по охране окружающей среды. К числу обычно разрешаемых для отлова видов относятся тритоны, жерлянки, жабы, лягушки, ящерицы и ужи.

При добыче объектов животного мира устанавливаются запрещения на применение химических (отравляющих) препаратов, за исключением пахучих приманок, применение световых устройств, за исключением их применения при добывании в научных целях, сбор яиц и кладок птиц, рептилий, амфибий, за исключением добывания в научно - исследовательских и культурно - просветительных целях на основании специального разрешения, а при отлове певчих птиц - применение больших стационарных ловушек, птичьего клея, дневных хищных птиц и сов для ловли "на тревогу".

Все указанные правила обычно устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, например, Правила добывания в Нижегородской области объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги Российской Федерации и Нижегородской области, установлены Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 30 ноября 1999 г. N 362 (Нижегородские новости. 2000. N 34).

Данные правила регламентируют использование объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги Российской Федерации и Нижегородской области, обитающих в состоянии естественной свободы на территории Нижегородской области, за исключением изъятия объектов животного мира в целях создания зоологических коллекций, которое регламентируется Положением о зоологических коллекциях, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 30 сентября 1997 N 411.

Незаконно добытые объекты животного мира изымаются в установленном порядке и подлежат выпуску в среду обитания или передаются в специализированные предприятия (например, зоопарки, питомники, музеи). Орудия незаконной добычи объектов животного мира подлежат изъятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

[Радко]

Комментарий к статье 22 Сохранение среды обитания объектов животного мира

Конституция Российской Федерации обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Деятельность человека, так или иначе связанная с воздействием на окружающую среду или с использованием природных ресурсов, неизбежно оказывает негативное влияние на окружающую природную среду.

Проведение ядерных испытаний, работа атомных электростанций, строительство плотин и рытье каналов, запуск ракет, являясь на первый взгляд делом локальным, через окружающую среду данной территории оказывают отрицательное воздействие на природу планеты в целом. Появление "озоновых дыр" в атмосфере, загрязнение огромных территорий радиоактивными отходами и выбросами с АЭС, гибель части животного мира есть наглядное подтверждение тому, что окружающая каждого среда является частью природы, и в правовом смысле их нельзя рассматривать раздельно.

Правовая обязанность сохранять природу и окружающую среду корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (соответственно - природу), а также праву государства применять санкции за нарушение природоохранного законодательства или устанавливать льготы и компенсации людям, оказавшимся в условиях неблагоприятной окружающей среды.

На Западе необходимость охраны окружающей природной среды была осознана еще в прошлом веке. В Париже в 1972 г. была принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия <*> (Россия ратифицировала эту Конвенцию в 1988 г. - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI).

--------------------------------

<*> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1991. Вып. XIV. С. 482.

В этой Конвенции было отмечено, что культурному и природному наследию все более угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и экономической жизни, которая усугубляет их еще более опасными вредоносными и разрушительными явлениями.

Сохранение среды обитания животного мира является частью природоохранных мероприятий, направленных на улучшение в целом экологического состояния окружающей природной среды. Поэтому к понятию сохранения среды обитания животного мира в полной мере применимы правовые конструкции природоохранного законодательства. Экологическое законодательство обязывает граждан принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.

При размещении, технико - экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально - бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.

Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно - эпидемиологического надзора.

При размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территории и оздоровлению окружающей природной среды. Рассматриваемый Закон предусматривает также экологические требования при вводе в эксплуатацию, при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

Предприятия, учреждения, организации, граждане обеспечивают соблюдение установленных нормативов качества окружающей природной среды на основе соблюдения утвержденных технологий, внедрения экологически безопасных технологий и производств, надежной и эффективной работы очистных сооружений, установок и средств контроля, обезвреживания и утилизации отходов, проводят мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов. Существуют также предприятия, при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации которых оказывается вредное воздействие на окружающую природную среду. В таких случаях должны соблюдаться нормативы предельно допустимой концентрации в природной среде микробов, грибков, вирусов и иных видов микроорганизмов и биологических веществ, которые утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области санитарно - эпидемиологического надзора.

Предприятия, учреждения, организации или граждане, способные оказать биологическое воздействие на окружающую природную среду, обязаны обеспечивать экологически безвредное производство, хранение, транспортировку, использование и удаление микроорганизмов и биологических веществ, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий вредного биологического воздействия на окружающую природную среду, здоровье человека и его генетический фонд.

Законом запрещается применение и разведение биологических объектов, не свойственных природе соответствующего региона, а также полученных искусственным путем, без разработки эффективных мер предотвращения их неконтролируемого размножения (подробнее см. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. РГ. 2002. 12 января).

Запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды.

Деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, в том числе состоянию окружающей среды, среде обитания животного мира, подлежит лицензированию.

Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с последующими изменениями) содержит критерии определения лицензируемых видов деятельности, а также перечень этих видов.

В частности, к ним относятся:

проектирование взрыво- и пожароопасных, химически опасных и вредных производств;

проектирование, строительство, эксплуатация, производство, монтаж, ремонт магистральных газопроводов, нефтепроводов и продуктопроводов; горных производств и объектов; бурового оборудования; нефтегазопромыслового оборудования; геолого - разведочного оборудования; горно - шахтного оборудования.

Основные виды деятельности, влекущие за собой возникновение негативных последствий для среды обитания животного мира, перечислены в лицензируемых видах деятельности и в экологических требованиях природоохранного законодательства. Это любая промышленная деятельность, связанная с добычей, переработкой и транспортировкой полезных ископаемых; деятельности в сфере электроэнергетики, мелиорация, осуществление туризма. Установление ограничений и ответственности при осуществлении данных видов деятельности подробно урегулировано в целом блоке нормативных правовых актов.

Например, в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с последующими изменениями) <*> указано, что в обязанности российских и иностранных лицензиатов, ведущих промысел живых ресурсов, входит соблюдение установленных правил вылова (добычи) живых ресурсов, лимитов на их вылов (добычу) и выполнение условий лицензии (разрешения) на промысел живых ресурсов; недопущение ухудшения естественных условий обитания живых ресурсов и неправомерной акклиматизации видов живых ресурсов и соблюдение требований карантинного режима.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

При сооружении линий связи, согласно Постановлению Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" <*>, в случае если трассы действующих кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации проходят по территориям заповедников, лесов первой группы и другим особо охраняемым территориям, допускается создание просек только при отсутствии снижения функционального значения особо охраняемых участков (места кормежки редких и исчезающих видов животных, нерестилища ценных пород рыб).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 25. Ст. 2396.

Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу (Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" <*>). Эти объекты животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, подлежат особой охране.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808.

Изъятие из естественной природной среды объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Осуществление полномочий по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания возложено на специально уполномоченные государственные органы (см. комментарий к ст. 13 и 16).

Комментарий к статье 23 Охрана животного мира и среды его обитания в особо охраняемых природных территориях

Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, поэтому охрана животного мира и среды его обитания на этих территориях обладает определенной спецификой.

Особо охраняемые природные территории подразделяются на большое количество территорий, где каждая наделена особым, присущим только ей правовым режимом. Следовательно, в одной норме комментируемого Закона невозможно наиболее полно урегулировать отношения по использованию объектов животного мира и их охране на особо охраняемых природных территориях. Комментируемая норма является отсылочной к природоохранному законодательству и, в частности, к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий (ст. 2 названного Закона):

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно - оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

Государственные природные заповедники имеют особый статус, и на их территории полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты животного мира, имеющие природоохранное, научное, эколого - просветительское значение как образцы естественной природной среды, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Заповедники также являются природоохранными, научно - исследовательскими и эколого - просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Животный мир, находящийся на территориях государственных природных заповедников, предоставляется в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами. Особый статус заповедников влечет за собой запрещение любой деятельности, противоречащей задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике, в том числе и интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации.

На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия (ст. 9).

Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территории государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.

Национальные парки не обладают таким особым правовым статусом, как государственные природные заповедники, и являются природоохранными, эколого - просветительскими и научно - исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Поэтому порядок предоставления животного мира в пользование, находящийся на территории национальных парков, предоставляется в пользование (владение) национальным паркам на правах, является общим для всех субъектов права и предусмотрен в комментируемом Законе (см. комментарий к главе V).

Каждый конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно - историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

а) разведка и разработка полезных ископаемых;

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

д) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

е) рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

ж) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;

з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

и) вывоз предметов, имеющих историко - культурную ценность.

В число особо охраняемых природных объектов входят природные парки. Они являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. На природные парки возлагаются определенные задачи: сохранение природной среды, природных ландшафтов; создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов; разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Законом об особо охраняемых природных территориях подробно не оговаривается правовой режим использования объектов животного мира на территориях природных парков, из чего следует сделать вывод, что порядок предоставления объектов животного мира в пользование носит общий характер.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального и регионального значения. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством Российской Федерации государственных органов Российской Федерации и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения - могут быть федерального, регионального значения. На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно - исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

[Гость Гость]

Комментарий к статье 24 Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира

В результате непосредственной деятельности человека, намеренно или непреднамеренно уничтожавшего животных, уже исчезло и вымерло множество их видов. Французский зоолог Ж. Дорст в книге "До того как умрет природа" писал, что мы располагаем достаточно полными историческими сведениями, позволяющими проследить этапы исчезновения многих видов. Не менее 120 видов и подвидов млекопитающих и примерно 150 видов птиц в настоящее время не существуют. В одних случаях гибель животных была вызвана непосредственно деятельностью человека, в других - их исчезновение связано с разрушением экосистем, например обезлесением или систематическим осушением заболоченных мест <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ж. Дорст. До того как умрет природа. М.: Прогресс, 1968. С. 36.

Осознав, что потеря любого биологического вида наносит не только ущерб экономике, но и может привести к невосполнимым потерям для биосферы, мировое сообщество стало принимать меры по охране и восстановлению животных, ставших редкими и исчезающими. К находящимся под угрозой исчезновения относятся виды животных, численность и ареал которых резко сократились и продолжают сокращаться в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды не могут выжить без активного вмешательства человека. Для их сохранения необходимо вмешательство человека. К редким видам относятся такие, численность или ареал которых имеет постоянную тенденцию к сокращению. Для их сохранения в большинстве случаев необходимо усиление охраны и разработка специальных программ по восстановлению.

В 1973 г. в Вашингтоне была принята Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС). В приложении к Конвенции перечислены виды животных, международная торговля которыми должна быть строго регламентирована. В первый список включены виды, находящиеся под угрозой полного исчезновения, во второй - виды животных, ставших редкими.

К 1974 г. в нашей стране были составлены первые списки редких и исчезающих видов животных, нуждающихся в особой защите, и Министерством сельского хозяйства как ведомственный документ учреждена Книга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на территории СССР.

В Российской Федерации учреждены и ведутся Красная книга РФ и Красные книги субъектов Российской Федерации, в которые включены требующие охраны редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных. Правительством РФ принято решение о присоединении Российской Федерации к Соглашению о книге редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений - Красной книги государств - участников СНГ <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 16 августа 1996 г.

Правовой статус Красной книги РФ определен Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808.

Установлено, что Красная книга РФ является официальным документом, содержащим систематически обновляемый свод сведений о состоянии, распространении, а также необходимых мерах по охране и восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и дикорастущих растений, обитающих (произрастающих) на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Решение о занесении в Красную книгу РФ и об исключении из нее объектов животного мира, а также определении порядка и мер охраны принимает Министерство природных ресурсов РФ по согласованию с Министерством сельского хозяйства РФ, Государственным комитетом РФ по рыболовству, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук. Издание Красной книги РФ осуществляется не реже одного раза в 10 лет.

В мае 2001 г. вышел в свет первый том Красной книги Российской Федерации, посвященный животным. В подготовке этого научного издания приняли участие около 70 научных учреждений. В Красную книгу РФ внесены 414 редких и находящихся под угрозой исчезновения животных. В их числе 65 видов млекопитающих, 123 вида птиц, 21 вид рептилий, 8 видов амфибий, 39 видов рыб, 42 вида моллюсков, 92 вида членистоногих. К видам животных, находящихся под угрозой исчезновения, отнесены, в частности, дальневосточный леопард, снежный барс, горный баран, сахалинская кабарга, орлан - долгохвост. Из 240 видов и подвидов животных, взятых под охрану и контроль на федеральном уровне в 1983 г., полностью восстановлены 3 вида, состояние популяции улучшилось у 11 видов, осталось стабильным у 126 видов.

Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, подлежат особой охране. Необходимые меры охраны определены для каждого вида взятых под охрану объектов животного мира: организация государственных природных заповедников, государственных биологических заказников, проведение обследования территории с целью выявления районов обитания животного и определения его численности, организация разведения животного в неволе.

В целях сохранения популяции амурского тигра Правительством РФ разработана и утверждена специальная Федеральная целевая программа "Сохранение амурского тигра" <*>. Тигр как вид, находящийся под угрозой исчезновения, включен в Красную книгу РФ и в Красную книгу Международного союза охраны природы. В последнее время возникли серьезные угрозы популяции амурского тигра. Вследствие сокращения численности диких копытных животных подорвана кормовая база тигра. Хозяйственное воздействие на природные комплексы разрушает среду его обитания. Возросло браконьерство, ориентированное на контрабандный вывоз за рубеж тигровых шкур, костей, используемых в народной медицине.

--------------------------------

<*> Российская газета. 27 июля 1997 г.

Цель принятой Программы - создать условия для гарантированного сохранения популяции тигра. Для этого предусматривается принять меры по:

пресечению браконьерства, блокированию каналов нелегальной торговли тиграми, их частями и дериватами (продуктами переработки);

предотвращению разрушения среды обитания тигров, созданию сети особо охраняемых природных территорий различных категорий, обеспечивающих гарантированное существование популяции тигра;

восстановлению и поддержанию необходимой численности диких копытных животных - естественной кормовой базы тигров;

обеспечение экологического просвещения местного населения и пропаганда правил безопасности людей и ведения хозяйства в районах обитания тигров.

Реализация разработанных учеными - биологами мер охраны видов животных, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, МПР России и его территориальными органами, на которые возложена задача сохранения биологического разнообразия животного мира и природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение. Согласно Уголовному кодексу РФ экологическим преступлением, влекущим уголовную ответственность, является уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ (ст. 259), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов (ст. 262), незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256), незаконная охота (ст. 258).

При осуществлении хозяйственной деятельности на территории и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, юридические лица и граждане несут ответственность за их сохранение и обязаны соблюдать установленные законодательством требования по сохранению и воспроизводству редких и находящихся под угрозой исчезновения животных.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997 <*> утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, обязательные для всех юридических лиц и действующие на всей территории Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате:

изменения среды обитания и нарушения путей миграции;

попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины;

строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья;

столкновения с проводами и электрошока, воздействия

электромагнитных полей, шума, вибрации;

технологических процессов животноводства и растениеводства.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира

запрещается:

выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, химических реагентов, горючесмазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания;

установление сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений на путях массовой миграции животных;

устройство в реках или протоках западней или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока;

расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно - кустарниковой растительности в период размножения животных.

Указанные общие требования детализируются применительно к различным видам производственной деятельности. Органам исполнительной власти субъектов РФ на основании федеральных требований предоставлено право утверждать региональные соответствующие требования с учетом их природных и других особенностей.

Изъятие из естественной природной среды животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается только в целях сохранения и воспроизводства этих животных в искусственно созданной среде обитания, а также в научных и культурно - просветительных целях.

Выпуск в естественную природную среду указанных животных осуществляется в целях сохранения и / или пополнения их природных популяций.

Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 13 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385.

Согласно Правилам добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях: в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.

Добывание указанных объектов животного мира производится только на основании разрешения, выдаваемого в настоящее время Министерством природных ресурсов РФ. Рассмотрение заявления о выдаче разрешения и его выдача осуществляются за плату. Лица, получившие разрешения, регистрируют их в территориальном органе Министерства природных ресурсов.

По факту каждого добывания на месте оформляется акт с указанием количества добытых объектов животного мира, времени, места, орудий добывания, фамилий лиц, ответственных и привлеченных для добывания.

Разрешение с отметкой территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и отчет о результатах добывания возвращаются в Министерство природных ресурсов РФ в двухмесячный срок после окончания срока его действия. Неиспользованные разрешения по окончании срока их действия возвращаются в Министерство с объяснением причин.

Сроки и способы добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, определяются в соответствии с целями добывания и не должны наносить ущерб естественным популяциям этих видов животных и местам их обитания.

Орудия и способы их добывания должны обеспечивать избирательность действия и снижать нанесение физических и психических травм животным.

Установленные Правила являются обязательными для исполнения юридическими лицами и гражданами РФ, иностранными юридическими лицами и гражданами, лицами без гражданства на территории, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Контроль за их исполнением возложен на Министерство природных ресурсов и его территориальные органы во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Лица, виновные в нарушении установленных Правил, несут ответственность согласно законодательству Российской Федерации.

Порядок оборота - перехода от одного лица к другому права пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, регулируется Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 156 <*>. Постановление допускает оборот указанных видов животных от одного лица к другому на основании разрешения (распорядительной лицензии).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 807.

Для получения разрешения (распорядительной лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, заинтересованные юридические и физические лица подают заявление в Министерство природных ресурсов РФ, в котором указываются:

сведения о заявителе (для физических лиц - паспортные данные, для юридических лиц - реквизиты);

заявляемый вид пользования животным миром;

перечень заявляемых видов диких животных;

предполагаемый срок пользования дикими животными;

сведения об условиях содержания изымаемых из естественной природной среды диких животных.

К заявлению прилагаются копия устава (для юридического лица), документы, обосновывающие целесообразность осуществления указанного в заявлении вида пользования, заключения Всероссийского научно - исследовательского института охраны природы, территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и при необходимости иных компетентных организаций о допустимости осуществления пользования заявляемыми видами диких животных.

МПР России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть установлены дополнительные требования к составу документов, представляемых заявителями для получения разрешений. В разрешении могут быть определены условия содержания в неволе диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, порядок их выпуска в естественную природную среду и иные условия в соответствии с требованиями по охране указанных видов животных. Контроль за соблюдением условий, предусмотренных разрешением, возложен на МПР России и его территориальные органы.

Рассмотрение заявления о выдаче разрешения и его выдача осуществляются за плату. Основаниями для отказа в выдаче разрешения являются:

неполный состав сведений в заявлении и представляемых документах;

неудовлетворительное обоснование целесообразности осуществления указанного в заявлении вида пользования;

отрицательное заключение Всероссийского научно - исследовательского института охраны природы, территориального органа Министерства природных ресурсов РФ или иной компетентной организации;

обнаружение недостоверных данных в представленных документах.

Отказ в выдаче разрешения может быть обжалован в суд в установленном порядке. В случае если международным договором Российской Федерации установлен иной порядок выдачи разрешения на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, применяются правила соответствующего международного договора.

В настоящее время Комитет по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Российской Федерации подготовил законопроект "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" <*>.

--------------------------------

<*> Парламентская газета. 20 января 2001 г.

Торговля нелегальными животными и растениями (без учета древесины и рыбной продукции) выходит на второе место в мире после наркотиков, ее объем достигает 6 млрд. долларов США. Существенной проблемой становится вывоз животных и растений, относящихся к видам, не внесенным в приложение к Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) от 3 марта 1973 г., но занесенным в Красную книгу РФ.

Предполагается, что законопроектом в полном объеме будут установлены обязанности и полномочия административных и научных органов СИТЕС в Российской Федерации и дан полный перечень разрешительных документов, необходимых для обеспечения законного оборота образцов, а также урегулированы финансовые вопросы.

Комментарий к статье 25 Переселение и гибридизация объектов животного мира

Акклиматизация животных является процессом адаптации к среде обитания новых для фауны Российской Федерации видов животных. Во всем мире акклиматизация используется в целях обогащения фауны объектами животного мира, обитающими в естественном состоянии в других государствах и на других континентах. Искусственное введение в экосистему чужеродных видов не всегда являлось благоприятным для окружающей природной среды. Были случаи, когда акклиматизация выступала в качестве загрязнителя природы. Поэтому в комментируемой статье оговаривается, что акклиматизация допускается только по разрешению соответствующих специально уполномоченных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, а также при наличии заключения компетентных научных организаций и учете экологической безопасности.

Россия - страна, имеющая огромные площади, находящиеся в различных климатических поясах. Следовательно, переселение каких-либо животных из одних мест обитания в другие на территории страны равносильно их акклиматизации со всеми возможными последствиями. Поэтому при проведении работ по акклиматизации и переселению предъявляются определенные требования. В перечень объектов животного мира входят рыбы и другие водные организмы. В отношении этой категории объектов животного мира 27 декабря 1993 г. было разработано и утверждено Приказом Роскомрыболовства РФ N 231 Положение о порядке проведения работ по акклиматизации рыб, других водных организмов и зарыблению водоемов Российской Федерации.

Акклиматизация рыб, других водных организмов и зарыбление водоемов являются составной частью комплексных мероприятий по воспроизводству рыбных запасов и ресурсов других водных объектов в естественных и искусственных водоемах. Задачами работ по акклиматизации и зарыблению являются повышение продуктивности и хозяйственного значения водоемов путем направленного формирования экосистем (улучшение их видового состава и увеличение численности отдельных ценных видов рыб и беспозвоночных и расширение их ареалов). В работах по акклиматизации исходят из свойств видов и приемной емкости водоемов.

Акклиматизация водных организмов - это биолого - биотехнический процесс, представляющий собой вселение объектов, доставленных из одних водоемов, регионов, стран, в другие, где их ранее не было или они исчезли, с целью их полной или частичной натурализации, а также других форм хозяйственного использования (спортивное рыболовство, озерно - товарное хозяйство, биологическая мелиорация). Акклиматизация проводится в двух формах: полноцикловая и поэтапная.

Полноцикловая акклиматизация или натурализация - это конечная фаза процесса акклиматизации, когда вселенец приспособился к новым условиям, определились его ниша и взаимоотношения с аборигенами в экосистеме заселяемого водоема, установилось подвижное равновесие численности новой популяции и появилась возможность ее использования в кормовых и промысловых целях. Незавершенная акклиматизация, когда некоторые этапы развития вселенца не могут завершиться в условиях водоема вселения и проходят в других водоемах или под протекцией человека, называется поэтапной акклиматизацией.

Все работы по формированию кормовой базы и ихтиофауны естественных и других водоемов осуществляются на основе разработанного Положения. Мероприятиям по формированию фауны и флоры водоемов предшествует разработка биологических обоснований, содержащих биологическую характеристику переселенца, приемную емкость заселяемого водоема, рабочую схему проведения интродукции и экономическую целесообразность мероприятия.

Биологические обоснования на вселение объектов акклиматизации и зарыбления, включая объекты любительского рыболовства, в естественные водоемы и водохранилища могут поступать от отдельных граждан или организаций. Они рассматриваются на местах учеными советами бассейновых рыбохозяйственных научно - исследовательских институтов совместно с бассейновыми отделениями Межведомственной ихтиологической комиссии, с территориальными органами МПР России и бассейновыми управлениями рыбоохраны. В случае одобрения биологические обоснования вместе с протоколом в двух экземплярах направляются на утверждение в Научный совет по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии, а один экземпляр направляется в Центральное управление рыбохозяйственной экспертизы и нормативов по охране, воспроизводству рыбных запасов и акклиматизации (ЦУРЭН) для согласования производственных моментов, связанных с получением и перевозкой посадочного материала.

Положительное решение Научного совета по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии направляется составителям биологического обоснования с рекомендацией к опубликованию в месячный срок, а также территориальным органам по охране окружающей среды и природных ресурсов и органам рыбоохраны.

Утвержденное биологическое обоснование является основанием для включения бассейновыми управлениями рыбоохраны и рыбохозяйственными организациями работ в ежегодные планы по выпуску объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища.

Бассейновые управления рыбоохраны и рыбохозяйственные организации в установленные Роскомрыболовством сроки представляют ЦУРЭН проекты планов по выпуску объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища для анализа и подготовки перечня акклиматизационных работ, проведение которых требует рассмотрения на Научном совете по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии.

В целях сохранения генофонда гидробионтов запрещается выпуск в естественные водоемы и водохранилища межвидовых и межродовых гибридов рыб. Выпуск гибридов в хозяйственных целях в озерно - товарные хозяйства осуществляется только по согласованию с Научными советами по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных и генетике и селекции рыб Межведомственной ихтиологической комиссии. Завоз объектов акклиматизации и зарыбления из-за рубежа для научных и рыбохозяйственных целей осуществляется только по согласованию с Межведомственной ихтиологической комиссией.

Перевозка объектов акклиматизации и зарыбления проводится в строгом соответствии с установленным порядком ветеринарного надзора за перевозками живой рыбы, оплодотворенной икры, раков и других водных организмов. Выпуск посадочного материала осуществляется в присутствии представителей органов рыбоохраны, территориальных органов по охране окружающей среды и природных ресурсов, научных и рыбохозяйственных организаций и оформляется по форме Акта приема - передачи рыбоводной продукции.

Вопрос о прекращении вселения объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища решается ЦУРЭН по согласованию с Научным советом по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии после представления соответствующих материалов рыбохозяйственными организациями.

Контроль за проведением акклиматизационных работ в естественных водоемах и водохранилищах осуществляют Комитет Российской Федерации по рыболовству через ЦУРЭН и бассейновые управления рыбоохраны, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с привлечением соответствующих научных организаций.

Бассейновые управления рыбоохраны и подчиненные им производственно - акклиматизационные станции и инспекции рыбоохраны контролируют на местах выполнение всех требований, предусмотренных данным Положением, и обеспечивают:

охрану объектов акклиматизации и зарыбления;

проведение разъяснительной работы среди населения о необходимости охраны вселенцев;

сбор и регулярное представление ЦУРЭН полной информации о всех случаях выпуска посадочного материала и результатах вселений;

проведение наблюдений за ходом акклиматизации совместно с территориальными органами по охране окружающей среды и природных ресурсов и научными организациями.

Рассматриваемым Положением предусмотрена персональная ответственность руководителей предприятий, осуществляющих работы по акклиматизации и зарыблению естественных водоемов.

В частности, они несут персональную ответственность за:

выпуск объектов акклиматизации и зарыбления без наличия биологического обоснования, утвержденного Научным советом по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии;

вселение в водоемы вместе с объектами акклиматизации и зарыбления иных видов, в том числе возбудителей заболеваний, которые могут явиться причиной возникновения и распространения в водоемах эпизоотий, гибели рыб и других водных организмов;

использование посадочного материала, предназначенного для вселения в естественные водоемы и водохранилища, для зарыбления озерно - товарных хозяйств (о специально уполномоченных государственных органах см. комментарий к ст. ст. 13 и 16).

[Гость Гость]

Комментарий к статье 24 Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира

В результате непосредственной деятельности человека, намеренно или непреднамеренно уничтожавшего животных, уже исчезло и вымерло множество их видов. Французский зоолог Ж. Дорст в книге "До того как умрет природа" писал, что мы располагаем достаточно полными историческими сведениями, позволяющими проследить этапы исчезновения многих видов. Не менее 120 видов и подвидов млекопитающих и примерно 150 видов птиц в настоящее время не существуют. В одних случаях гибель животных была вызвана непосредственно деятельностью человека, в других - их исчезновение связано с разрушением экосистем, например обезлесением или систематическим осушением заболоченных мест <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ж. Дорст. До того как умрет природа. М.: Прогресс, 1968. С. 36.

Осознав, что потеря любого биологического вида наносит не только ущерб экономике, но и может привести к невосполнимым потерям для биосферы, мировое сообщество стало принимать меры по охране и восстановлению животных, ставших редкими и исчезающими. К находящимся под угрозой исчезновения относятся виды животных, численность и ареал которых резко сократились и продолжают сокращаться в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды не могут выжить без активного вмешательства человека. Для их сохранения необходимо вмешательство человека. К редким видам относятся такие, численность или ареал которых имеет постоянную тенденцию к сокращению. Для их сохранения в большинстве случаев необходимо усиление охраны и разработка специальных программ по восстановлению.

В 1973 г. в Вашингтоне была принята Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС). В приложении к Конвенции перечислены виды животных, международная торговля которыми должна быть строго регламентирована. В первый список включены виды, находящиеся под угрозой полного исчезновения, во второй - виды животных, ставших редкими.

К 1974 г. в нашей стране были составлены первые списки редких и исчезающих видов животных, нуждающихся в особой защите, и Министерством сельского хозяйства как ведомственный документ учреждена Книга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на территории СССР.

В Российской Федерации учреждены и ведутся Красная книга РФ и Красные книги субъектов Российской Федерации, в которые включены требующие охраны редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных. Правительством РФ принято решение о присоединении Российской Федерации к Соглашению о книге редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений - Красной книги государств - участников СНГ <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 16 августа 1996 г.

Правовой статус Красной книги РФ определен Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808.

Установлено, что Красная книга РФ является официальным документом, содержащим систематически обновляемый свод сведений о состоянии, распространении, а также необходимых мерах по охране и восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и дикорастущих растений, обитающих (произрастающих) на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Решение о занесении в Красную книгу РФ и об исключении из нее объектов животного мира, а также определении порядка и мер охраны принимает Министерство природных ресурсов РФ по согласованию с Министерством сельского хозяйства РФ, Государственным комитетом РФ по рыболовству, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук. Издание Красной книги РФ осуществляется не реже одного раза в 10 лет.

В мае 2001 г. вышел в свет первый том Красной книги Российской Федерации, посвященный животным. В подготовке этого научного издания приняли участие около 70 научных учреждений. В Красную книгу РФ внесены 414 редких и находящихся под угрозой исчезновения животных. В их числе 65 видов млекопитающих, 123 вида птиц, 21 вид рептилий, 8 видов амфибий, 39 видов рыб, 42 вида моллюсков, 92 вида членистоногих. К видам животных, находящихся под угрозой исчезновения, отнесены, в частности, дальневосточный леопард, снежный барс, горный баран, сахалинская кабарга, орлан - долгохвост. Из 240 видов и подвидов животных, взятых под охрану и контроль на федеральном уровне в 1983 г., полностью восстановлены 3 вида, состояние популяции улучшилось у 11 видов, осталось стабильным у 126 видов.

Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, подлежат особой охране. Необходимые меры охраны определены для каждого вида взятых под охрану объектов животного мира: организация государственных природных заповедников, государственных биологических заказников, проведение обследования территории с целью выявления районов обитания животного и определения его численности, организация разведения животного в неволе.

В целях сохранения популяции амурского тигра Правительством РФ разработана и утверждена специальная Федеральная целевая программа "Сохранение амурского тигра" <*>. Тигр как вид, находящийся под угрозой исчезновения, включен в Красную книгу РФ и в Красную книгу Международного союза охраны природы. В последнее время возникли серьезные угрозы популяции амурского тигра. Вследствие сокращения численности диких копытных животных подорвана кормовая база тигра. Хозяйственное воздействие на природные комплексы разрушает среду его обитания. Возросло браконьерство, ориентированное на контрабандный вывоз за рубеж тигровых шкур, костей, используемых в народной медицине.

--------------------------------

<*> Российская газета. 27 июля 1997 г.

Цель принятой Программы - создать условия для гарантированного сохранения популяции тигра. Для этого предусматривается принять меры по:

пресечению браконьерства, блокированию каналов нелегальной торговли тиграми, их частями и дериватами (продуктами переработки);

предотвращению разрушения среды обитания тигров, созданию сети особо охраняемых природных территорий различных категорий, обеспечивающих гарантированное существование популяции тигра;

восстановлению и поддержанию необходимой численности диких копытных животных - естественной кормовой базы тигров;

обеспечение экологического просвещения местного населения и пропаганда правил безопасности людей и ведения хозяйства в районах обитания тигров.

Реализация разработанных учеными - биологами мер охраны видов животных, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, МПР России и его территориальными органами, на которые возложена задача сохранения биологического разнообразия животного мира и природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение. Согласно Уголовному кодексу РФ экологическим преступлением, влекущим уголовную ответственность, является уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ (ст. 259), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов (ст. 262), незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256), незаконная охота (ст. 258).

При осуществлении хозяйственной деятельности на территории и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, юридические лица и граждане несут ответственность за их сохранение и обязаны соблюдать установленные законодательством требования по сохранению и воспроизводству редких и находящихся под угрозой исчезновения животных.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997 <*> утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, обязательные для всех юридических лиц и действующие на всей территории Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате:

изменения среды обитания и нарушения путей миграции;

попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины;

строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья;

столкновения с проводами и электрошока, воздействия

электромагнитных полей, шума, вибрации;

технологических процессов животноводства и растениеводства.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира

запрещается:

выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, химических реагентов, горючесмазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания;

установление сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений на путях массовой миграции животных;

устройство в реках или протоках западней или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока;

расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно - кустарниковой растительности в период размножения животных.

Указанные общие требования детализируются применительно к различным видам производственной деятельности. Органам исполнительной власти субъектов РФ на основании федеральных требований предоставлено право утверждать региональные соответствующие требования с учетом их природных и других особенностей.

Изъятие из естественной природной среды животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается только в целях сохранения и воспроизводства этих животных в искусственно созданной среде обитания, а также в научных и культурно - просветительных целях.

Выпуск в естественную природную среду указанных животных осуществляется в целях сохранения и / или пополнения их природных популяций.

Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 13 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385.

Согласно Правилам добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях: в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.

Добывание указанных объектов животного мира производится только на основании разрешения, выдаваемого в настоящее время Министерством природных ресурсов РФ. Рассмотрение заявления о выдаче разрешения и его выдача осуществляются за плату. Лица, получившие разрешения, регистрируют их в территориальном органе Министерства природных ресурсов.

По факту каждого добывания на месте оформляется акт с указанием количества добытых объектов животного мира, времени, места, орудий добывания, фамилий лиц, ответственных и привлеченных для добывания.

Разрешение с отметкой территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и отчет о результатах добывания возвращаются в Министерство природных ресурсов РФ в двухмесячный срок после окончания срока его действия. Неиспользованные разрешения по окончании срока их действия возвращаются в Министерство с объяснением причин.

Сроки и способы добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, определяются в соответствии с целями добывания и не должны наносить ущерб естественным популяциям этих видов животных и местам их обитания.

Орудия и способы их добывания должны обеспечивать избирательность действия и снижать нанесение физических и психических травм животным.

Установленные Правила являются обязательными для исполнения юридическими лицами и гражданами РФ, иностранными юридическими лицами и гражданами, лицами без гражданства на территории, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Контроль за их исполнением возложен на Министерство природных ресурсов и его территориальные органы во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Лица, виновные в нарушении установленных Правил, несут ответственность согласно законодательству Российской Федерации.

Порядок оборота - перехода от одного лица к другому права пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, регулируется Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 156 <*>. Постановление допускает оборот указанных видов животных от одного лица к другому на основании разрешения (распорядительной лицензии).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 807.

Для получения разрешения (распорядительной лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, заинтересованные юридические и физические лица подают заявление в Министерство природных ресурсов РФ, в котором указываются:

сведения о заявителе (для физических лиц - паспортные данные, для юридических лиц - реквизиты);

заявляемый вид пользования животным миром;

перечень заявляемых видов диких животных;

предполагаемый срок пользования дикими животными;

сведения об условиях содержания изымаемых из естественной природной среды диких животных.

К заявлению прилагаются копия устава (для юридического лица), документы, обосновывающие целесообразность осуществления указанного в заявлении вида пользования, заключения Всероссийского научно - исследовательского института охраны природы, территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и при необходимости иных компетентных организаций о допустимости осуществления пользования заявляемыми видами диких животных.

МПР России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть установлены дополнительные требования к составу документов, представляемых заявителями для получения разрешений. В разрешении могут быть определены условия содержания в неволе диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, порядок их выпуска в естественную природную среду и иные условия в соответствии с требованиями по охране указанных видов животных. Контроль за соблюдением условий, предусмотренных разрешением, возложен на МПР России и его территориальные органы.

Рассмотрение заявления о выдаче разрешения и его выдача осуществляются за плату. Основаниями для отказа в выдаче разрешения являются:

неполный состав сведений в заявлении и представляемых документах;

неудовлетворительное обоснование целесообразности осуществления указанного в заявлении вида пользования;

отрицательное заключение Всероссийского научно - исследовательского института охраны природы, территориального органа Министерства природных ресурсов РФ или иной компетентной организации;

обнаружение недостоверных данных в представленных документах.

Отказ в выдаче разрешения может быть обжалован в суд в установленном порядке. В случае если международным договором Российской Федерации установлен иной порядок выдачи разрешения на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, применяются правила соответствующего международного договора.

В настоящее время Комитет по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Российской Федерации подготовил законопроект "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" <*>.

--------------------------------

<*> Парламентская газета. 20 января 2001 г.

Торговля нелегальными животными и растениями (без учета древесины и рыбной продукции) выходит на второе место в мире после наркотиков, ее объем достигает 6 млрд. долларов США. Существенной проблемой становится вывоз животных и растений, относящихся к видам, не внесенным в приложение к Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) от 3 марта 1973 г., но занесенным в Красную книгу РФ.

Предполагается, что законопроектом в полном объеме будут установлены обязанности и полномочия административных и научных органов СИТЕС в Российской Федерации и дан полный перечень разрешительных документов, необходимых для обеспечения законного оборота образцов, а также урегулированы финансовые вопросы.

Комментарий к статье 25 Переселение и гибридизация объектов животного мира

Акклиматизация животных является процессом адаптации к среде обитания новых для фауны Российской Федерации видов животных. Во всем мире акклиматизация используется в целях обогащения фауны объектами животного мира, обитающими в естественном состоянии в других государствах и на других континентах. Искусственное введение в экосистему чужеродных видов не всегда являлось благоприятным для окружающей природной среды. Были случаи, когда акклиматизация выступала в качестве загрязнителя природы. Поэтому в комментируемой статье оговаривается, что акклиматизация допускается только по разрешению соответствующих специально уполномоченных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, а также при наличии заключения компетентных научных организаций и учете экологической безопасности.

Россия - страна, имеющая огромные площади, находящиеся в различных климатических поясах. Следовательно, переселение каких-либо животных из одних мест обитания в другие на территории страны равносильно их акклиматизации со всеми возможными последствиями. Поэтому при проведении работ по акклиматизации и переселению предъявляются определенные требования. В перечень объектов животного мира входят рыбы и другие водные организмы. В отношении этой категории объектов животного мира 27 декабря 1993 г. было разработано и утверждено Приказом Роскомрыболовства РФ N 231 Положение о порядке проведения работ по акклиматизации рыб, других водных организмов и зарыблению водоемов Российской Федерации.

Акклиматизация рыб, других водных организмов и зарыбление водоемов являются составной частью комплексных мероприятий по воспроизводству рыбных запасов и ресурсов других водных объектов в естественных и искусственных водоемах. Задачами работ по акклиматизации и зарыблению являются повышение продуктивности и хозяйственного значения водоемов путем направленного формирования экосистем (улучшение их видового состава и увеличение численности отдельных ценных видов рыб и беспозвоночных и расширение их ареалов). В работах по акклиматизации исходят из свойств видов и приемной емкости водоемов.

Акклиматизация водных организмов - это биолого - биотехнический процесс, представляющий собой вселение объектов, доставленных из одних водоемов, регионов, стран, в другие, где их ранее не было или они исчезли, с целью их полной или частичной натурализации, а также других форм хозяйственного использования (спортивное рыболовство, озерно - товарное хозяйство, биологическая мелиорация). Акклиматизация проводится в двух формах: полноцикловая и поэтапная.

Полноцикловая акклиматизация или натурализация - это конечная фаза процесса акклиматизации, когда вселенец приспособился к новым условиям, определились его ниша и взаимоотношения с аборигенами в экосистеме заселяемого водоема, установилось подвижное равновесие численности новой популяции и появилась возможность ее использования в кормовых и промысловых целях. Незавершенная акклиматизация, когда некоторые этапы развития вселенца не могут завершиться в условиях водоема вселения и проходят в других водоемах или под протекцией человека, называется поэтапной акклиматизацией.

Все работы по формированию кормовой базы и ихтиофауны естественных и других водоемов осуществляются на основе разработанного Положения. Мероприятиям по формированию фауны и флоры водоемов предшествует разработка биологических обоснований, содержащих биологическую характеристику переселенца, приемную емкость заселяемого водоема, рабочую схему проведения интродукции и экономическую целесообразность мероприятия.

Биологические обоснования на вселение объектов акклиматизации и зарыбления, включая объекты любительского рыболовства, в естественные водоемы и водохранилища могут поступать от отдельных граждан или организаций. Они рассматриваются на местах учеными советами бассейновых рыбохозяйственных научно - исследовательских институтов совместно с бассейновыми отделениями Межведомственной ихтиологической комиссии, с территориальными органами МПР России и бассейновыми управлениями рыбоохраны. В случае одобрения биологические обоснования вместе с протоколом в двух экземплярах направляются на утверждение в Научный совет по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии, а один экземпляр направляется в Центральное управление рыбохозяйственной экспертизы и нормативов по охране, воспроизводству рыбных запасов и акклиматизации (ЦУРЭН) для согласования производственных моментов, связанных с получением и перевозкой посадочного материала.

Положительное решение Научного совета по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии направляется составителям биологического обоснования с рекомендацией к опубликованию в месячный срок, а также территориальным органам по охране окружающей среды и природных ресурсов и органам рыбоохраны.

Утвержденное биологическое обоснование является основанием для включения бассейновыми управлениями рыбоохраны и рыбохозяйственными организациями работ в ежегодные планы по выпуску объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища.

Бассейновые управления рыбоохраны и рыбохозяйственные организации в установленные Роскомрыболовством сроки представляют ЦУРЭН проекты планов по выпуску объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища для анализа и подготовки перечня акклиматизационных работ, проведение которых требует рассмотрения на Научном совете по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии.

В целях сохранения генофонда гидробионтов запрещается выпуск в естественные водоемы и водохранилища межвидовых и межродовых гибридов рыб. Выпуск гибридов в хозяйственных целях в озерно - товарные хозяйства осуществляется только по согласованию с Научными советами по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных и генетике и селекции рыб Межведомственной ихтиологической комиссии. Завоз объектов акклиматизации и зарыбления из-за рубежа для научных и рыбохозяйственных целей осуществляется только по согласованию с Межведомственной ихтиологической комиссией.

Перевозка объектов акклиматизации и зарыбления проводится в строгом соответствии с установленным порядком ветеринарного надзора за перевозками живой рыбы, оплодотворенной икры, раков и других водных организмов. Выпуск посадочного материала осуществляется в присутствии представителей органов рыбоохраны, территориальных органов по охране окружающей среды и природных ресурсов, научных и рыбохозяйственных организаций и оформляется по форме Акта приема - передачи рыбоводной продукции.

Вопрос о прекращении вселения объектов акклиматизации и зарыбления в естественные водоемы и водохранилища решается ЦУРЭН по согласованию с Научным советом по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии после представления соответствующих материалов рыбохозяйственными организациями.

Контроль за проведением акклиматизационных работ в естественных водоемах и водохранилищах осуществляют Комитет Российской Федерации по рыболовству через ЦУРЭН и бассейновые управления рыбоохраны, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с привлечением соответствующих научных организаций.

Бассейновые управления рыбоохраны и подчиненные им производственно - акклиматизационные станции и инспекции рыбоохраны контролируют на местах выполнение всех требований, предусмотренных данным Положением, и обеспечивают:

охрану объектов акклиматизации и зарыбления;

проведение разъяснительной работы среди населения о необходимости охраны вселенцев;

сбор и регулярное представление ЦУРЭН полной информации о всех случаях выпуска посадочного материала и результатах вселений;

проведение наблюдений за ходом акклиматизации совместно с территориальными органами по охране окружающей среды и природных ресурсов и научными организациями.

Рассматриваемым Положением предусмотрена персональная ответственность руководителей предприятий, осуществляющих работы по акклиматизации и зарыблению естественных водоемов.

В частности, они несут персональную ответственность за:

выпуск объектов акклиматизации и зарыбления без наличия биологического обоснования, утвержденного Научным советом по проблемам акклиматизации рыб и беспозвоночных Межведомственной ихтиологической комиссии;

вселение в водоемы вместе с объектами акклиматизации и зарыбления иных видов, в том числе возбудителей заболеваний, которые могут явиться причиной возникновения и распространения в водоемах эпизоотий, гибели рыб и других водных организмов;

использование посадочного материала, предназначенного для вселения в естественные водоемы и водохранилища, для зарыбления озерно - товарных хозяйств (о специально уполномоченных государственных органах см. комментарий к ст. ст. 13 и 16).

[Гость Гость]

Комментарий к статье 26. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания

Комментируемая статья определяет одну из форм пользования животным миром. Как правило, это относится к диким зверям, птицам и другим объектам животного мира. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания могут осуществлять как юридические лица (охотничьи хозяйства, зоопитомники, дичефермы), так и физические лица (в том числе в условиях фермерского, крестьянского, подсобного хозяйства). Норма оговаривает условия реализации права пользования объектами животного мира, а именно при наличии лицензии, которая выдается специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" <*> специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная пограничная служба Российской Федерации и их территориальные органы (см. комментарий к ст. ст. 13 и 16 настоящего Закона).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 488.

Полномочия и специализация указанных федеральных органов исполнительной власти в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания определяются положениями об этих органах.

Во исполнение вышеназванного Постановления Госкомэкология издала Приказ от 10 апреля 1998 г. N 207 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" (с изменениями от 27 августа 1998 г.). В этом Приказе Госкомэкология определила функции и полномочия структурных подразделений Госкомэкологии России и территориальных органов по охране окружающей среды, а также перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира. Этим должностным лицам предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих обязанности по охране объектов животного мира", Приказ Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. N 206).

В целях сохранения биологического разнообразия, усиления охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации Рослесхоз издал Приказ от 8 апреля 1998 г. N 54 "Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации".

В этом Приказе указывается на необходимость доведения до сведения лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России, подведомственных организаций, каждого работника государственной лесной охраны Российской Федерации и специальной государственной инспекции по охране территории национальных парков информации об обязанностях по охране объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда, возложенных на Рослесхоз Правительством Российской Федерации.

Также для реализации указанных целей принимаются меры по обеспечению переподготовки и повышению квалификации работников государственной лесной охраны, по организации мобильных патрульных групп государственной лесной охраны, обеспечению их транспортом, служебным оружием, средствами радиосвязи, специальными средствами, форменным обмундированием, участию в работе мобильных патрульных групп инспекторов УВД и сотрудников территориальных органов специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Рослесхоз предлагал ужесточить меры дисциплинарной ответственности, принимаемые к работникам государственной лесной охраны, совершившим нарушения правил охоты и рыбной ловли, обеспечить взаимодействие с общественными объединениями и гражданами при проведении мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно ст. 33 комментируемого Закона (см. комментарий к этой статье) объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.

Несоблюдение условий, установленных в лицензии, а также обязанности гуманного обращения с объектами животного мира, надлежащих санитарно - ветеринарных и зоогигиенических требований к их содержанию влечет за собой административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а объекты животного мира подлежат конфискации в судебном порядке (см. также комментарий к ст. 12 настоящего Закона).

[Радко]

Комментарий к статье 26. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания

Комментируемая статья определяет одну из форм пользования животным миром. Как правило, это относится к диким зверям, птицам и другим объектам животного мира. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания могут осуществлять как юридические лица (охотничьи хозяйства, зоопитомники, дичефермы), так и физические лица (в том числе в условиях фермерского, крестьянского, подсобного хозяйства). Норма оговаривает условия реализации права пользования объектами животного мира, а именно при наличии лицензии, которая выдается специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" <*> специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная пограничная служба Российской Федерации и их территориальные органы (см. комментарий к ст. ст. 13 и 16 настоящего Закона).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 488.

Полномочия и специализация указанных федеральных органов исполнительной власти в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания определяются положениями об этих органах.

Во исполнение вышеназванного Постановления Госкомэкология издала Приказ от 10 апреля 1998 г. N 207 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" (с изменениями от 27 августа 1998 г.). В этом Приказе Госкомэкология определила функции и полномочия структурных подразделений Госкомэкологии России и территориальных органов по охране окружающей среды, а также перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира. Этим должностным лицам предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих обязанности по охране объектов животного мира", Приказ Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. N 206).

В целях сохранения биологического разнообразия, усиления охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации Рослесхоз издал Приказ от 8 апреля 1998 г. N 54 "Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации".

В этом Приказе указывается на необходимость доведения до сведения лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России, подведомственных организаций, каждого работника государственной лесной охраны Российской Федерации и специальной государственной инспекции по охране территории национальных парков информации об обязанностях по охране объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда, возложенных на Рослесхоз Правительством Российской Федерации.

Также для реализации указанных целей принимаются меры по обеспечению переподготовки и повышению квалификации работников государственной лесной охраны, по организации мобильных патрульных групп государственной лесной охраны, обеспечению их транспортом, служебным оружием, средствами радиосвязи, специальными средствами, форменным обмундированием, участию в работе мобильных патрульных групп инспекторов УВД и сотрудников территориальных органов специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Рослесхоз предлагал ужесточить меры дисциплинарной ответственности, принимаемые к работникам государственной лесной охраны, совершившим нарушения правил охоты и рыбной ловли, обеспечить взаимодействие с общественными объединениями и гражданами при проведении мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно ст. 33 комментируемого Закона (см. комментарий к этой статье) объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.

Несоблюдение условий, установленных в лицензии, а также обязанности гуманного обращения с объектами животного мира, надлежащих санитарно - ветеринарных и зоогигиенических требований к их содержанию влечет за собой административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а объекты животного мира подлежат конфискации в судебном порядке (см. также комментарий к ст. 12 настоящего Закона).

[Гость Гость]

Комментарий к статье 27. Регулирование численности объектов животного мира

Ранее законодательство подразделяло диких зверей и птиц на полезных и вредных. Разрешалось истребление самих вредных животных, разорение их нор, гнезд в течение круглого года. Причем еще в конце 50-х - начале 60-х годов прошлого столетия к вредным животным причислялись волк, медведь, рысь, росомаха, суслик, крысы водяная и амбарная, хомяк, бурундук, ястреб - тетеревятник, ястреб - перепелятник, болотный лунь, белая полярная сова, серая ворона и сорока. Со временем представления о вреде и пользе как относительных оценочных критериях были пересмотрены.

В настоящее время вместо терминов "вредные животные", "уничтожение" используется словосочетание "животные, численность которых подлежит регулированию", или иначе - в определенных ситуациях численность некоторых объектов животного мира подлежит сокращению (снижению) путем реализации специальных мер. Если "уничтожение" как истребительное мероприятие предполагало полное изъятие определенных объектов животного мира из среды обитания на какой-либо территории, то "регулирование численности", также имея своей целью снижение плотности объектов, должно быть ограничено желательным нижним пределом численности (предусматривать конкретный планируемый объем изъятия). Рассматриваемая статья устанавливает цели, способы и процедуру принятия решения, а также орган, определяющий объекты и порядок регулирования численности.

Статья "Регулирование численности объектов животного мира" помещена в главе III ("Охрана объектов животного мира и среды их обитания") комментируемого Закона, а нормы, регулирующие охоту, рыболовство как виды пользования, - в главе V ("Пользование животным миром"). В случаях, когда изъятие объектов животного мира в рамках регулирования численности осуществляется теми же способами и орудиями, что и пользование, на мероприятия по регулированию численности распространяются правила, применимые к пользованию. Так, при регулировании численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, путем выслеживания с целью добычи, преследования и самой добычи (определение охоты, данное Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548) должны соблюдаться правила техники безопасности, ограничения на применение общеопасных способов и орудий лова и т.д. Одним из косвенных способов регулирования численности, применяемым также и в рамках пользования, является целенаправленное изменение среды обитания. Например, повышение защитности среды обитания для видов (устройство ремиз, искусственных нерестилищ), являющихся жертвами объектов животного мира, подлежащих регулированию, улучшает трофический баланс и уменьшает либо численность вредящих объектов животного мира, либо относительные размеры причиняемого ими вреда.

Использование объектов животного мира - получение от них пользы для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека (ст. 1 Закона), т.е. использование ориентировано позитивно. Цели регулирования численности животных, определенные комментируемой статьей, сформулированы как превентивные, предотвращающие или устраняющие угрозу защищаемым ценностям. Однако это разграничение не является абсолютным, поскольку и регулирование численности, и пользование направлены на сохранение и увеличение общественных благ, ресурсов, полезностей.

Регулирование численности объектов животного мира и пользование ими иногда не только используют идентичные орудия и способы, но и нередко взаимозаменяемы (взаимодополняемы). Так, когда цели регулирования численности не могут быть достигнуты локальными воздействиями, осуществляемыми силами и средствами органов государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира, применяются методы стимулирования активности пользователей объектами животного мира, численность которых подлежит регулированию (в сфере охоты это - расширение круга дозволенных орудий и способов охоты, продление или снятие ограничения сроков охоты, различные формы поощрения).

Серьезную проблему для здоровья населения представляют природно - очаговые и зоонозные инфекции: геморрагическая лихорадка, лептоспироз, туляремия, Ку-лихорадка, бешенство, трихинеллез, чума, чесотка, орнитоз. В Российской Федерации расположены 12 природных очагов чумы общей площадью свыше 30 млн. га. Повышенному риску заражения этой болезнью подвергается более 20 тыс. человек. Наиболее активные очаги находятся на территории Астраханской области, Кабардино - Балкарской, Карачаево - Черкесской, Чеченской Республик, Республик Дагестан, Калмыкия, Тыва, Алтай.

В Приказе Минздрава России от 7 октября 1997 г. N 297 "О совершенствовании мероприятий по профилактике заболевания людей бешенством" сообщается, что значительно возросла угроза распространения этой инфекции среди населения. Количество случаев бешенства среди животных в последние два года увеличилось почти в два раза, число неблагополучных населенных пунктов достигло 1240, что на 44,5% больше, чем в 1995 г. Ситуация усугубляется ростом численности безнадзорных животных, повсеместным нарушением правил содержания домашних животных, неудовлетворительным проведением охотхозяйственных мероприятий по регулированию численности диких животных в природных условиях. Наиболее стойкие природные очаги бешенства сохраняются в Центральном, Центрально - Черноземном, Северо - Кавказском, Поволжском, Уральском, Дальневосточном районах страны. Число лиц, получивших повреждения от животных в 90-е годы, по сравнению с 80-ми годами увеличилось более чем в два раза. В 1996 г. за медицинской помощью обратилось 439 тыс. человек (Медицинская газета. 1997. 7 ноября).

Меры по снижению численности некоторых видов диких животных, проводимые охотничьими организациями совместно с ветеринарными, санитарными и другими органами, способствуют предотвращению распространения заболеваний, локализации очагов вспышек болезней и направлены на охрану здоровья населения, устранение угрозы для жизни человека, предохранение от заболеваний животных.

На достижение этих же целей направлены санитарные правила "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных" (СП 3.1.098-96, утверждены Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая 1996 г.), Требования к организации и проведению мероприятий по уничтожению бытовых насекомых и комаров подвальных помещений (СанПиН 3.5.2.541-96, утверждены Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 9 июля 1996 г. N 13), Инструкция о мероприятиях по борьбе с бешенством животных (Ветеринарное законодательство. М., 1981. Т. 3. С. 31 - 34), Инструкция по истреблению волков в сельскохозяйственных и охотничьих угодьях (утверждена МСХ СССР 22 апреля 1969 г.), а также принимаемые во многих субъектах РФ целевые программы "Защита населения и среды обитания от опасных и особо опасных природно - очаговых инфекций", "Правила содержания собак и кошек в городах и населенных пунктах" и другие акты.

В некоторых случаях высокая численность поголовья тех или иных видов диких животных способна причинить вред сельскому, лесному, водному и иным отраслям народного хозяйства, а также другим объектам животного мира. Охотоведческие исследования показывают, например, что годовая потребность волка в мясной пище определяется в 500 - 800 кг. Один волк причиняет за год ущерб охотничьему и сельскому хозяйству на сумму около 10 тыс. руб., серая ворона способна уничтожить до 60% кладок яиц утиных птиц.

В Законе не названы конкретные способы, которыми должно осуществляться регулирование численности. Общим требованием является недопустимость причинения вреда другим объектам и среде обитания. Эти требования, как правило, конкретизируются в решениях по проведению тех или иных регуляционных мер. К примеру, в Положении о порядке регулирования численности волка и шакала на территории Астраханской области, утвержденном Постановлением главы администрации области от 4 мая 2000 г. N 165, указано, что регулирование численности волка и шакала дозволяется способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания. Такими способами названы отстрел хищников на приваде, в логове, на "вабу" (в том числе с применением электронных устройств, воспроизводящих вой волка и шакала), с применением охотничьих собак, автотранспорта, вертолета, при проведении облавных охот, с применением химических (отравляющих) препаратов (после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы на материалы, обосновывающие последствия использования препарата), отлов капканами и другими ловушками, применение которых не нанесет ущерб другим видам животных (Астраханские известия. 2000. 15 июня).

Регулирование численности серых ворон осуществляется кроме отстрела и разорения гнезд с помощью ловушек, которые также исключают причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивают сохранность среды их обитания. Устройство ловушек, правила эффективного их использования приведены в Рекомендациях по отлову серых ворон стационарными клеточными ловушками, одобренных Главкоопживпушниной 11 марта 1985 г., а также в Методических рекомендациях по применению ловушек для отлова врановых птиц в местах их концентрации, утвержденных Главохотой РСФСР 7 июля 1987 г.

Решения о проведении регулирования численности того или иного объекта животного мира и установление дозволенных способов его осуществления должны приниматься с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и быть согласованными со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов. Хотя в данной статье нет прямого указания на необходимость проведения государственной экологической экспертизы проектов принимаемых актов по регулированию численности объектов животного мира, фактически такая обязанность предусмотрена ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (о правовых последствиях непроведения экспертизы см. комментарий к ст. 17).

К объектам животного мира, численность которых подлежит регулированию в течение всего года, Типовые правила охоты в РСФСР относят волка, шакала, серую ворону, а также бродячих беспородных собак и кошек. Бродячими считаются беспородные собаки, а также кошки, находящиеся в охотничьих угодьях далее 200 м от населенных пунктов без владельцев.

Порядок отстрела и сроки охоты на лисиц и енотовидных собак, утвержденный Приказом Главохоты РСФСР от 15 октября 1959 г. N 292, предусматривает круглогодичный отстрел лисиц и енотовидных собак в районах, неблагополучных по бешенству, а также на участках птицеводческих ферм и в охотничьих хозяйствах, где ведется разведение пернатой дичи. Органам государственного охотничьего надзора поручено по согласованию с ветеринарными и санитарными органами, обществами охотников, другими организациями определить перечень районов, неблагополучных по бешенству, а также участки, где лисицы и енотовидные собаки наносят вред животноводству и дичеразведению (Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984. С. 212 - 213).

На участках птицеводческих ферм, фазанариях и других дичефермах, а также в хозяйствах, специализирующихся на охоте по водоплавающей дичи и ондатре, Приказом Главохоты РСФСР от 1 июня 1964 г. N 173 "Об упорядочении регулирования численности хищных птиц" предусмотрена возможность отстрела и отлова некоторых видов хищных птиц (Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984. С. 213 - 214).

Директивным письмом Главохоты РСФСР от 6 августа 1964 г. N 1-42 "О порядке отстрела рыбоядных птиц в местах, где они причиняют существенный вред рыбному хозяйству" дозволено организовывать в течение всего года регулирование численности рыбоядных птиц, обитающих на прудах, где ведется интенсивное разведение рыбы и где указанные птицы причиняют рыбному хозяйству существенный вред (Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984. С. 214).

К примеру, в целях снижения ущерба, наносимого рыбным запасам, в Астраханской области ежегодно принимаются решения, предусматривающие различные меры регулирования численности большого баклана. Постановлением главы администрации Астраханской области от 14 мая 2001 г. N 257 "Об утверждении лимита добычи большого баклана" запланировано сокращение численности этого вида более чем на 18 тыс. особей. В период с 6 по 31 мая 2001 г. разрешен отстрел нелетного молодняка и взрослых птиц (Астраханские известия. 2001. 24 мая). Распоряжением от 3 сентября 2001 г. N 1054-р "Об осенней охоте на пернатую дичь в 2001 году на территории Астраханской области" в целях регулирования численности всем охотникам при производстве охоты на пернатую дичь попутно разрешено производить отстрел большого баклана без ограничения норм его добычи (Астраханские известия. 2001. 6 сентября).

В Калининградской области в последние годы, по подтвержденным фактическим данным, значительно увеличилось негативное влияние некоторых видов охотничьих животных (волк, бобр) на сельское, лесное хозяйства и госохотфонд. Постановлением администрации Калининградской области от 14 августа 1998 г. N 537 "О регулировании численности охотничьих животных, наносящих ущерб сельскому, лесному хозяйствам и госохотфонду" с целью стимулирования заинтересованности охотников в добыче некоторых видов установлено вознаграждение за добычу взрослой волчицы - 14 минимальных месячных оплат труда, взрослого волка - 10, волчонка - 6, бобра - 2.

Лесной кодекс Иркутской области в границах зеленых зон городов и других населенных пунктов запрещает все виды охоты с использованием огнестрельного оружия. Исключение из этого правила сделано лишь для отстрела волков, ворон и сорок.

Регулирование численности некоторых видов копытных зверей и других видов животных проводится иногда в заповедниках, национальных парках, заказниках и на других особо охраняемых территориях. Порядок регулирования численности объектов животного мира в заповедниках, национальных парках устанавливается МПР России.

Приведенные материалы свидетельствуют о том, что перечень видов животных, по которым принимаются меры по регулированию их численности, довольно велик и зависит от многих факторов.

Добыча волка, шакала, серой вороны, а также бродячих беспородных собак и кошек без применения огнестрельного оружия, специальных препаратов, а также петель и капканов разрешается всем гражданам в течение круглого года. При этом разрешается разрушать жилища данных видов. Охотник имеет право отстреливать этих животных при любом законном нахождении в угодьях с целью охоты. Работники органов управления охотничьим хозяйством, государственного охотничьего надзора, охраны заказников и зеленых зон, работники охраны промысловых, спортивных и других охотничьих хозяйств имеют право производить отстрел перечисленных животных в течение всего года, применять для их добычи автомототранспортные средства, малокалиберное оружие, капканы, сетевые самоловы, магнитофоны, а также специальные препараты. К специальным препаратам относятся снотворные и отравляющие вещества. Порядок их применения урегулирован Инструкцией по истреблению волков усыпляющим препаратом, утвержденной Главохотой РСФСР 23 декабря 1977 г., а также Инструкцией по применению препарата фторацетата бария для истребления волков, утвержденной Главохотой РСФСР 28 мая 1960 г.

Предусмотрено также, что управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных могут выдавать отдельным охотникам специальные именные разрешения, которые на срок их действия дают владельцам такие же права по регулированию численности названных животных, которые предусмотрены для штатных работников госохотнадзора, охотничьих хозяйств.

Наиболее полный комплекс мер, выработанный по регулированию численности волка в различных субъектах РФ, включает проведение следующих мероприятий: издание методических указаний по учету численности волка и его добыче; проведение семинаров по изучению передового опыта лучших охотников - волчатников; создание мобильных бригад и их материально - техническое обеспечение (снегоходы, горючесмазочные материалы, средства связи, лыжи, спецодежда, оружие, боеприпасы и т.д.); организация конкурсов по добыче волков среди хозяйств, бригад и отдельных охотников, стимулирование охотников путем премирования, выдачи лицензий на добычу копытных и принятием других мер.

В частности, Постановлением Правительства Республики Карелия от 10 апреля 2000 г. N 109-П "О внесении дополнения в Правила охоты в Республике Карелия" предусмотрена выплата вознаграждений охотникам (гражданам) за добытых волков в следующих размерах: 10 МРОТ - за добычу на логове взрослых волчиц вместе с волчатами (к этой группе относятся взрослые волчицы с приплодом текущего года, добытые с начала их щенения до 1 октября этого же года на логове); 8 МРОТ - за добычу взрослой волчицы (к этой группе относятся волчицы старше одного года и прибылые, добытые после 1 октября); 5 МРОТ - за добычу взрослого волка - самца (к этой группе относятся волки - самцы старше одного года и прибылые, добытые после 1 октября); 3 МРОТ - за добычу волчат (к этой группе относятся волчата, добытые с момента рождения до 1 октября этого же года, шкуры которых имеют пухлявый или частично пухлявый волосяной покров) (Карелия. 2000. 29 апреля).

В Республике Коми за истребление взрослой волчицы выплачивается вознаграждение в размере 12 минимальных размеров оплаты труда, за взрослого волка - 10, за волчонка - 4 МРОТ (Республика Коми. 1998. 20 октября) и т.д. Во многих субъектах РФ установлено, что выплаты премий производятся за счет средств бюджета или средств экологических фондов субъектов РФ. В Костромской области, кроме выплаты премий за добытых волков, предусмотрена выдача управлением охотничьего хозяйства лицензий на отстрел лося, кабана или медведя (по выбору охотника или бригады), за 2 волков - платной, за 4 волков - бесплатной. В Курганской области охотники имеют право получить одну лицензию на отстрел косули или кабана за каждого добытого волка.

Закон Амурской области от 5 января 2001 г. N 281-ОЗ "О льготах по платежам за пользование животным миром" для отдельных категорий пользователей животным миром устанавливает льготы по платежам за пользование животным миром для представителей коренных малочисленных народов и охотников, занимающихся истреблением волков. Данные охотники освобождаются от части платы (60%), поступающей в областной бюджет за пользование животным миром (за отстрел диких копытных животных) (Амурская правда. 2001. 2 февраля).

Для стимулирования охотников в отстреле серой вороны уже упоминавшимся Приказом Главохоты РСФСР от 1 июня 1964 г. N 173 рекомендовано охотпользователям устанавливать материальное поощрение охотников посредством выдачи им до 4 патронов за каждую уничтоженную ворону. Приказ Главохоты РСФСР от 18 августа 1983 г. N 309 "О порядке отстрела ворон, бродячих собак и кошек в государственных охотничьих и охотничье - промысловых хозяйствах, госохотзаказниках и охотничье - производственных участках" установил с 1 января 1984 г. выдачу 2 охотничьих патронов за каждую уничтоженную ворону, бродячую собаку и бездомную кошку (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 415 - 416).

В судебной практике имеется дело, касающееся обжалования Приказа министра экологии и природных ресурсов Республики Карелия от 21 февраля 1994 г. N 12 "О мерах по усилению борьбы с волками на территории Республики Карелия" и Положения о конкурсе на лучшую организацию работы по регулированию численности волков на территории Республики Карелия, утвержденного министром экологии и природных ресурсов Республики Карелия 30 января 1996 г.

Группа граждан обратилась в суд с требованием признать указанные акты незаконными, противоречащими действующему законодательству и нарушающими права граждан на благоприятную окружающую среду. По мнению заявителей, Приказом N 12 и Положением ставится под угрозу существование такого представителя вида животного мира, как волк, так как не указано, сколько можно уничтожить волков на территории Республики Карелия. Отсутствие ограничений в способах охоты на волков может повлечь жестокое обращение с ними. Кроме того, в обоснование своих требований заявители сослались на то, что оспариваемые Приказ и Положение не прошли обязательной государственной экологической экспертизы, предусмотренной ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Представители Министерства экологии и природных ресурсов Республики Карелия и третьи лица - представители государственного республиканского предприятия "Карелохота" и республиканского общества охотников и рыболовов считали жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению по основанию, что оспариваемый Приказ и Положение относятся к внутриведомственным документам, регулирующим организацию отстрела волков и премирование охотников, которые обязаны действовать в пределах, установленных Правилами охоты. Принуждения кого-либо к участию в отстреле волков текст Приказа не содержит. Кроме того, представители Министерства экологии и третьих лиц пояснили, что в настоящее время никто не располагает возможностью уничтожения всех волков как в Республике Карелия, так и в Российской Федерации.

Выслушав пояснения сторон и исследовав материалы гражданского дела, суд пришел к следующим выводам. Оспариваемый Приказ N 12 "О мерах по усилению борьбы с волками на территории Республики Карелия" издан 21 февраля 1994 г., т.е. до издания и вступления в силу Федерального закона от 15 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"; издан с целью предотвращения значительного урона, наносимого волками популяции лосей в Республике Карелия, содержит в себе указания об организации бригад из охотников - профессионалов, об их материальном и техническом обеспечении, о разработке Положения об организации охоты на волков, предусматривающего определение лучшего охотника республики по добыче волков, лучшего охотоведа, лучший рай(гор)комитет по организации борьбы с волками. Разработанное в соответствии с Приказом N 12 Положение, утвержденное министром экологии 30 января 1996 г., устанавливает условия конкурса, требования к участникам конкурса, критерии оценки, основания для премирования, суммы премий.

Утверждения и доводы заявителей о том, что названные документы нарушают их права на чистую экологию, в судебном заседании не подтверждены. Оспариваемый Приказ является внутриведомственным документом, регулирующим способы организации и премирование наиболее удачливых охотников. Указание на уничтожение волков ни оспариваемый Приказ, ни Положение не содержат и, таким образом, не могут нарушать права граждан, предусмотренные ст. ст. 6, 35, 42 Конституции Республики Карелия и Конституцией Российской Федерации.

Доказательств, кроме своего личного мнения, что Приказ N 12 и Положение, разработанное в соответствии с ним, приведут к полному уничтожению волка на территории Республики Карелия, суду заявителями не представлено. Таким образом, у суда не имеется оснований для удовлетворения требований жалобы (решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 16 января 1998 г. по делу N 33-289/1998).

Данное решение суда было обжаловано в республиканский суд. Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия не нашла оснований для отмены решения суда. Более того, в определении высвечена новая грань обоснования законности судебного решения. Ссылка на ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", как отмечается в определении, неправомерна, поскольку Приказ и Положение нельзя отнести к нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации, и они, по смыслу этой статьи, не являются объектами государственной экологической экспертизы уровня субъекта Российской Федерации (определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 10 декабря 1998 г.).

[Радко]

Комментарий к статье 28. Предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи

В задачи охраны животного мира входят специальные меры, направленные на сохранение отдельных объектов животного мира, а также мероприятия, связанные с охраной среды обитания животного мира. В условиях возрастающего влияния хозяйственной деятельности актуальным становится решение вопроса о предотвращении заболеваний и гибели объектов животного мира. Многие болезни диких животных передаются сельскохозяйственным и домашним животным, а также человеку, представляя опасность для жизни и здоровья. В природной среде борьба с такими болезнями чрезвычайно сложна, поэтому существуют специальные службы, занимающиеся вопросами обнаружения очагов заболевания и принятия мер по локализации и ликвидации этих очагов.

Государственную ветеринарную службу Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств организует Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Положение о Государственной ветеринарной службе Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N 830 <*>).

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1992. N 18. Ст. 1467.

Государственная ветеринарная служба Российской Федерации осуществляет контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и охрану территории России от заноса заразных болезней животных с поступающими по импорту животными, продуктами, сырьем животного происхождения, фуражом и другими грузами. Государственный ветеринарный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и охрану территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств осуществляют:

Главное управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (далее - Главное управление ветеринарии);

зональные управления государственного ветеринарного надзора на государственной границе Российской Федерации и транспорте (далее - Зональные управления);

пограничные контрольные ветеринарные пункты в морских и речных портах (пристанях), на железнодорожных станциях, в аэропортах, на автомобильных дорогах и почтамтах;

Республиканская ветеринарная экспедиция по борьбе с особо опасными болезнями;

научно - исследовательские ветеринарные институты и государственные ветеринарные лаборатории в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных округах.

Главное управление ветеринарии и другие подразделения образуют единую централизованную службу пограничного государственного ветеринарного надзора по охране территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств.

Пограничному государственному ветеринарному надзору подлежат перевозимые любым видом транспорта и всеми видами отправлений, включая ручную кладь:

животные всех видов (включая птиц, пушных зверей, лабораторных, зоопарковых и домашних животных, морских зверей, пчел, рыб, других гидробионтов, эмбрионы и сперму животных, оплодотворенную икру);

продукты животного происхождения (мясо и мясопродукты, молоко и молочные продукты, рыба, яйца, продукты пчеловодства);

сырье животного происхождения (шкуры, шерсть, пушнина, пух, перо, эндокринное и кишечное сырье, кровь, кости и другие виды сырья);

корма для животных;

ветеринарные препараты, биологические материалы и предметы коллекционирования животного происхождения.

Основными задачами пограничного государственного ветеринарного надзора являются:

осуществление контроля за соблюдением ветеринарных правил при международных перевозках подконтрольных грузов, за ввозом в Российскую Федерацию и вывозом за рубеж возбудителей особо опасных болезней животных, биологических и химико - фармацевтических средств ветеринарного назначения и испытанием образцов зарубежных ветеринарных препаратов;

определение совместно с заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации подконтрольных грузов, организация в этих пунктах ветеринарного надзора;

разработка общегосударственных программ по охране от заноса из иностранных государств и распространения на территории Российской Федерации заразных болезней животных, контроль за их выполнением на местах, а также проведением защитных ветеринарных мероприятий в пограничной зоне;

разработка проектов инструкций, положений, наставлений, правил и других нормативных документов по вопросам осуществления ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств;

разработка ветеринарных требований при закупке и ввозе из иностранных государств всех видов животноводческих грузов, условий перевозки, переработки и использования их внутри страны;

участие в разработке унифицированных правил отбора и лабораторных методов исследований возбудителей особо опасных болезней животных;

осуществление контроля за ветеринарно - санитарным состоянием автомобильного транспорта, судов, самолетов, вагонов, контейнеров, складских помещений, карантинных баз, погрузочно - разгрузочных площадок и других специальных сооружений перед погрузкой и после выгрузки животноводческих грузов, дезинфекционных и промывочных комплексов, а также за сбором и утилизацией сепараций в международных морских и воздушных портах, на пограничных железнодорожных станциях и автотрассах.

Пограничный государственный ветеринарный надзор в пределах закрепленной зоны обслуживания имеет право в установленном порядке проводить осмотр поступающих из иностранных государств и вывозимых за границу подконтрольных грузов и принимать решения о возможностях и условиях дальнейшей их перевозки; беспрепятственно входить на территории морских и речных портов (пристаней), аэропортов, железнодорожных станций, почтамтов, карантинных баз, погрузочно - разгрузочных площадок, других хозяйств, различных предприятий и организаций, независимо от их ведомственной подчиненности и организационно - правовых форм, отдельных лиц, а также на предприятия, занимающиеся заготовкой, хранением, переработкой и экспортно - импортными перевозками подконтрольных грузов; получать от администрации таможен, морских и речных портов (пристаней), аэропортов, железнодорожных станций и других предприятий и организаций все необходимые сведения о прибывающих, хранящихся и отправляемых грузах животного происхождения и соответствующие документы; задерживать подконтрольные грузы, ввозимые на территорию Российской Федерации без разрешения Главного управления ветеринарии и соответствующих ветеринарных сертификатов, приостанавливать или запрещать выгрузку, погрузку и транзит этих грузов в случаях нарушений ветеринарных условий их поставок; давать обязательные для исполнения предписания об устранении обнаруженных нарушений ветеринарных правил при перевозках подконтрольных грузов, принимать решения о порядке реализации или уничтожения конфискованных подконтрольных грузов; отбирать образцы проб животноводческой продукции для досмотра и последующих лабораторных экспертиз.

Пограничный государственный ветеринарный надзор осуществляет свои задачи и функции в пределах своей компетенции во взаимодействии с Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Государственным комитетом санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством связи Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством путей сообщения Российской Федерации, другими центральными органами федеральной исполнительной власти, а также с органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органами местного самоуправления (о названиях министерств и ведомств см. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г.).

В связи с необходимостью предотвращения заболеваний и гибели объектов животного мира в Женеве 20 февраля 1935 г. была принята Международная конвенция о борьбе с заразными болезнями животных <*>.

--------------------------------

<*> Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР. Текст Конвенции опубликован в Собрании законов и распоряжений Рабоче - Крестьянского Правительства СССР от 30 декабря 1937 г., N 37.

Помимо ветеринарной службы надзор и контроль за возникновением и распространением заболеваний объектов животного мира осуществляет санитарно - эпидемиологическая служба РФ. Санитарно - эпидемиологический надзор осуществляется в целях обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия в Российской Федерации и является единой федеральной централизованной системой органов и учреждений. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 были утверждены Положение о государственной санитарно - эпидемиологической службе Российской Федерации и Положение о государственном санитарно - эпидемиологическом нормировании <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

Основными задачами службы являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, гигиеническое воспитание и образование населения. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно - эпидемиологический надзор, является Министерство здравоохранения Российской Федерации. В службу входят:

1) Министерство здравоохранения Российской Федерации (Департамент по государственному санитарно - эпидемиологическому надзору);

2) федеральный центр государственного санитарно - эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно - эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации; на водном и воздушном транспорте в регионах, городах, районах, межрайонные, на водном и воздушном транспорте в субъектах Российской Федерации; зональные на водном и воздушном транспорте, в районах (округах) городов;

3) центры государственного санитарно - эпидемиологического надзора, иные учреждения санитарно - гигиенического и эпидемиологического профиля, структурные подразделения Министерства путей сообщения Российской Федерации, Министерства обороны РФ (в том числе органы управления), Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Медицинского центра Управления делами Президента РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федерального управления медико - биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения РФ, осуществляющие государственный санитарно - эпидемиологический надзор соответственно на объектах железнодорожного транспорта и транспортного строительства, метрополитенов (далее именуются - объекты железнодорожного транспорта), в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения, а также на обслуживаемых территориях;

4) государственные научно - исследовательские и иные учреждения санитарно - гигиенического и эпидемиологического профиля, противочумные центры, противочумные станции, государственные унитарные предприятия по производству медицинских иммунобиологических препаратов, государственные унитарные предприятия дезинфекционного профиля.

Организацию деятельности службы осуществляют главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов РФ, городов, районов, на водном и воздушном транспорте, а также в других сферах общественной жизни.

Органы и учреждения службы в соответствии с возложенными на них задачами:

участвуют в формировании основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

участвуют в разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, а также научных, научно - технических программ в этой области;

взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

подготавливают к публикации ежегодный государственный доклад о санитарно - эпидемиологической обстановке в РФ;

участвуют в подготовке предложений по проектам программ социально - экономического развития территорий, федеральных и региональных целевых программ в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

организуют и проводят санитарно - эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологическую, гигиеническую и иные виды оценок;

организуют и проводят научные исследования в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

организуют работу по гигиеническому воспитанию населения, участвуют в обучении граждан, аттестации гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения;

организуют и выполняют дезинфекционные, дератизационные и дезинсекционные работы;

проводят социально - гигиенический мониторинг;

осуществляют государственное санитарно - эпидемиологическое нормирование;

обеспечивают производство и поставку медицинских иммунобиологических препаратов, дезинфекционных, дератизационных и дезинсекционных средств.

Основной задачей государственного санитарно - эпидемиологического нормирования является установление санитарно - эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания. Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно - эпидемиологические требования, являются государственные санитарно - эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие:

гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно - эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья;

оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания;

максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.

Комментируемая статья определяет, что требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей и т.п. утверждаются Правительством РФ. Во исполнение этой нормы 13 августа 1996 г. Правительством РФ были утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи (Постановление Правительства РФ N 997 <*>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции;

попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины;

строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья;

столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибрации;

технологических процессов животноводства и растениеводства.

Действие Требований распространяется на производственные процессы в сельском, лесном хозяйстве и лесной промышленности, на производственные площадки с открыто размещенным оборудованием, гидросооружения и водохранилища, на места размещения сырья и вспомогательных материалов, на водные транспортные пути и магистрали автомобильного, железнодорожного транспорта и аэродромы, а также при эксплуатации трубопроводов, линий электропередачи мощностью от 6 кВ и выше и линий проводной связи.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира

запрещается:

выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, химических реагентов, горюче - смазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания;

установление сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений на путях массовой миграции животных;

устройство в реках или протоках запаней или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока;

расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно - кустарниковой растительности в период размножения животных.

Рассматриваемые Требования обязательны для всех юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы, а также физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и действуют на всей территории Российской Федерации. Юридические и физические лица, действующие во всех сферах производства, обязаны своевременно информировать специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания о случаях гибели животных при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи. Предусмотрена ответственность юридических и физических лиц, виновных в нарушении этих Требований.

При осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов не допускается применение технологий и механизмов, которые вызывают массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать технологию, специально оборудованную сельскохозяйственную технику, порядок работ, исключающие возможность гибели животных. Производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно - защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды. Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных.

Владельцы сельскохозяйственных угодий по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания обязаны обеспечивать защиту объектов животного мира в пределах этих угодий в периоды размножения и линьки и сохранение участков, являющихся убежищами для объектов животного мира.

При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопасного их передвижения через указанные сооружения, оснащать водозаборные сооружения и каналы гидромелиоративных систем специальными защитными устройствами.

Существуют определенные требования при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов. В проектах лесоустройства и при осуществлении мероприятий, связанных с пользованием лесным фондом и лесами, не входящими в лесной фонд, необходимо предусматривать меры по охране объектов животного мира и среды их обитания. Мероприятия по рубке лесов и их защите от вредных насекомых разрабатываются территориальными органами управления лесным хозяйством в установленном порядке и согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользование участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной среды обитания объектов животного мира. Режим пользования указанными участками в местах размножения, кормления и выращивания молодняка устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Промышленные и водохозяйственные процессы должны осуществляться на производственных площадках, имеющих специальные ограждения, предотвращающие появление на территории этих площадок диких животных. Для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия вредных веществ и сырья, находящихся на производственной площадке, необходимо:

хранить материалы и сырье только в огороженных местах на бетонированных и обвалованных площадках с замкнутой системой канализации;

помещать хозяйственные и производственные сточные воды в емкости для обработки на самой производственной площадке или для транспортировки на специальные полигоны для последующей утилизации;

максимально использовать безотходные технологии и замкнутые системы водопотребления;

обеспечивать полную герметизацию систем сбора, хранения и транспортировки добываемого жидкого и газообразного сырья;

снабжать емкости и резервуары системой защиты в целях предотвращения попадания в них животных.

При отборе воды из водоемов и водотоков должны предусматриваться меры по предотвращению гибели водных и околоводных животных (выбор места водозабора, тип рыбозащитных устройств, возможный объем воды и другие), согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Изменение уровня воды в гидросооружениях, в том числе и водохранилищах, в период массовых миграций и размножения объектов животного мира в пределах территорий, занимаемых указанными производственными объектами, осуществляется по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В зарыбленных водных объектах в период нереста рыб должны обеспечиваться рыбохозяйственные попуски, создающие оптимальные условия их воспроизводства. При сбросе производственных и иных сточных вод с промышленных площадок должны предусматриваться меры, исключающие загрязнение водной среды. Запрещается сброс любых сточных вод в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных. Для снижения факторов беспокойства (шума, вибрации, ударных волн и других) объектов животного мира необходимо руководствоваться соответствующими инструкциями и рекомендациями по измерению, оценке и снижению их уровня.

При проектировании и сооружении транспортных магистралей необходимо ограничить их прохождение по границам различных типов ландшафтов, на путях миграции и в места концентрации объектов животного мира. Владельцы транспортных средств и организации, эксплуатирующие транспортные магистрали, обязаны принимать меры к предотвращению ущерба, наносимого объектам животного мира, ограничивать в пределах своей компетенции судоходство и скорость движения транспорта по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

На транспортных магистралях необходимо устанавливать специальные предупредительные знаки и знаки ограничения скорости движения транспорта. Опасные участки транспортных магистралей в местах концентрации объектов животного мира и на путях их миграции ограждаются устройствами со специальными проходами, типы и конструкции которых согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране и контролю за использованием объектов животного мира и среды их обитания.

При пересечении транспортными магистралями мелких рек и ручьев (поверхностных водотоков) должна обеспечиваться свободная миграция рыб и наземных животных. При проектировании транспортных магистралей для снижения влияния на объекты животного мира шума движущегося транспорта необходимо устанавливать санитарно - защитные зоны в соответствии с действующими правилами и нормами.

При эксплуатации трубопроводов должны соблюдаться особые правила: трубопроводы должны быть заглублены (погружены под землю на определенную глубину). При строительстве трубопроводов в легко уязвимых местах среды обитания животных (тундра и др.), где невозможно заглубить трубы в землю, необходимо предусмотреть сооружение переходов для мигрирующих животных, приподняв отдельные участки трубопроводов на высоту не ниже 3 м.

В случае пересечения реки трубопровод заглубляется и фиксируется (для предотвращения всплытия). При пересечении трубопроводом верховий рек и ручьев устраивается эстакада. Трубопроводы не должны пересекать нерестилища и зимовальные ямы. В месте пересечения водного объекта, участка концентрации наземных животных или на путях их миграции трубопровод должен оснащаться техническими устройствами, обеспечивающими отключение поврежденного в результате аварии участка трубопровода.

После завершения строительства, реконструкции или ремонта трубопровода запрещается оставлять неубранные конструкции, оборудование и незасыпанные участки траншей. При проектировании и строительстве трубопроводов должны обеспечиваться меры защиты объектов животного мира, включая ограничение работ на строительстве трубопроводов в периоды массовой миграции, в местах размножения и линьки, выкармливания молодняка, нереста, нагула и ската молоди рыбы.

Проектирование, строительство и эксплуатация линий связи и электропередачи наносят определенный ущерб объектам животного мира. Поэтому при проектировании и строительстве новых линий связи и электропередачи должны предусматриваться меры по предотвращению и сокращению риска гибели птиц в случае соприкосновения с токонесущими проводами на участках их прикрепления к конструкциям опор, а также при столкновении с проводами во время пролета.

Линии электропередачи, опоры и изоляторы должны оснащаться специальными птицезащитными устройствами, в том числе препятствующими птицам устраивать гнездовья в местах, допускающих их прикосновение к токонесущим проводам. Запрещается использование в качестве специальных птицезащитных устройств неизолированных металлических конструкций.

Для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия электромагнитного поля линий электропередачи вдоль них устанавливаются санитарно - защитные полосы. Запрещается превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия электромагнитных полей и иных вредных физических воздействий линий электропередачи на объекты животного мира.

Трансформаторные подстанции на линиях электропередачи, их узлы и работающие механизмы должны быть оснащены устройствами (изгородями, кожухами), предотвращающими проникновение животных на территорию подстанции и попадание их в указанные узлы и механизмы. В местах массовой миграции птиц для предотвращения их гибели от столкновения с линиями связи рекомендуется замена воздушной проводной системы связи на подземную кабельную или радиорелейную.

Комментируемая статья запрещает выжигание, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, опасных для объектов животного мира и среды их обитания. Выжигание растительности (прошлогодней стерни, сухой травы на лугах и сенокосах) часто применялось в практике как мера повышения урожайности. Однако выжигание, которое, как правило, производится в весеннее время, уничтожает многих представителей животного мира, среди которых оказываются млекопитающие, птицы, наземные и почвенные беспозвоночные животные. Выжигание травы нередко становится причиной возникновения пожаров в лесных насаждениях, расположенных поблизости.

Человечество, к сожалению, пока не может полностью отказаться от использования удобрений, ядохимикатов, направленных на защиту растений от вредителей. Закон призывает к разумному сочетанию химических методов с агротехническими приемами.

[Гость Гость]

Комментарий к статье 29. Зоологические коллекции

Государственный учет зоологических коллекций, представляющих научную, культурно - просветительную, учебно - воспитательную и эстетическую ценность, а также отдельных выдающихся коллекционных экспонатов независимо от форм собственности и ведение на основе такого учета реестра зоологических коллекций осуществляет Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

Зоологические коллекции, наряду с другими произведениями изобразительного искусства, архитектуры, представляют собой большую национальную, культурно - просветительную, учебно - воспитательную и эстетическую ценность. Отдельные экспонаты являются нередко действительно бесценным достоянием России. Комментируемой статьей предусмотрены государственная регистрация и учет зоологических коллекций.

К зоологическим коллекциям отнесены также и живые животные, содержащиеся в зоопарках, зоосадах, цирках, питомниках по разведению диких животных в неволе, аквариумах, океанариумах. В комментируемой статье не содержится четкого определения зоологической коллекции, что в нее входит. Естественно, что фондовые, экспозиционные собрания зоомузеев, палеонтологических, краеведческих музеев, научных и учебных учреждений входят в категорию "зоологические коллекции", также как и собрания животных зоопарков, зоосадов, звероферм. Возникает вопрос, как урегулированы отношения по хранению экзотических птиц, рыб в аквариумах в квартирах граждан: подлежат ли они регистрации. Регистрация их не обязательна, если экспонаты не пересылаются, не продаются или не вывозятся за границу. В противном случае возникает необходимость их оценки и регистрации.

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 823 "О порядке государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы Российской Федерации и ввоза на ее территорию зоологических коллекций" <*> определен порядок учета, хранения и продажи зоологических коллекций.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3718.

Включение зоологической коллекции в реестр осуществляется на основании заключения экспертной группы по зоологическим коллекциям с выдачей свидетельства установленной формы. Свидетельство является официальным документом и выдается МПР России или его территориальным органом владельцу зоологической коллекции в порядке, установленном положением о зоологических коллекциях.

Владельцы зоологических коллекций, поставленных на государственный учет, обязаны обеспечивать их надлежащее хранение (для живых коллекций - необходимое содержание), а также их сохранность при транспортировке и пересылке. Порядок хранения (содержания), транспортировки и пересылки зоологических коллекций устанавливается положением о зоологических коллекциях.

Пополнение зоологических коллекций путем изъятия объектов животного мира из среды их обитания на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Приобретение, продажа и другие сделки с зоологическими коллекциями осуществляются в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вывоз за пределы Российской Федерации и ввоз на ее территорию зоологических коллекций (как включенных, так и не включенных в реестр зоологических коллекций) допускаются на основании разрешений, выдаваемых в МПР России.

Во исполнение вышеуказанного Постановления Госкомэкология утвердила Приказ от 30 сентября 1997 г. N 411 "О положении о зоологических коллекциях" <*>. Целью Положения является установление контроля за созданием, хранением, пополнением и перемещением зоологических коллекций - фондовых научных коллекций зоологических институтов, университетов, музеев, а также собраний чучел, препаратов и частей объектов животного мира, живых коллекций зоопарков, зоосадов, цирков, питомников, аквариумов, океанариумов и других учреждений, представляющих научную, культурно - просветительную, учебно - воспитательную и эстетическую ценность, отдельных выдающихся коллекционных экспонатов независимо от формы их собственности.

--------------------------------

<*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 9.

Владельцами зоологических коллекций в Российской Федерации могут быть как юридические, так и физические лица независимо от их гражданства. Зоологические коллекции, имеющие научную, культурно - просветительную, учебно - воспитательную и эстетическую ценность, а также отдельные выдающиеся коллекционные экспонаты подлежат государственному учету независимо от форм собственности. Государственный учет зоологических коллекций в Российской Федерации осуществляется МПР России.

Для определения ценности зоологических коллекций - научной, культурно - просветительной, учебно - воспитательной и / или эстетической - образуются Центральная и региональные экспертные группы по зоологическим коллекциям. Основанием для внесения зоологической коллекции в государственный реестр являются: заявление владельца коллекции, документы, подтверждающие законность владения (распоряжения) коллекцией, рекомендация экспертной группы по зоологическим коллекциям и перечень объектов коллекции (коллекционного материала) по группам экспонатов с указанием их количества.

Решение о внесении зоологических коллекций в государственный реестр принимается Госкомэкологией России или его территориальными органами (ныне - МПР России). Постановка зоологической коллекции на государственный учет осуществляется путем ее регистрации с выдачей владельцу коллекции свидетельства установленного образца о внесении зоологической коллекции в реестр. Зоологическая коллекция признается поставленной на государственный учет с даты выдачи свидетельства о внесении ее в реестр. Владельцы зоологических коллекций, поставленные на государственный учет, ежегодно или в иные согласованные сроки представляют по месту постановки на учет информацию о состоянии и обороте их коллекционных материалов.

Добывание объектов животного мира для создания и пополнения зоологических коллекций гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории (акватории), на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов. Выдачу разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных осуществляет Минсельхоз России <*>.

--------------------------------

<*> Указом Президента РФ 17 мая 2000 г. N 867 Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ преобразовано в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Не требуется разрешения на пополнение коллекций за счет потомства погибших родителей и травмированных животных в результате природных катастроф и техногенных аварий, а также животных, погибших естественной смертью, если эти животные не занесены в Красную книгу Российской Федерации.

Право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 156 "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 807).

Владельцы зоологических коллекций, поставленных на государственный учет, обязаны обеспечить надежное хранение, а для живых коллекций - необходимое содержание принадлежащих им зоологических коллекций. Ответственность за правильность хранения (содержания) зоологических коллекций возлагается на их владельцев. Контроль за условиями хранения (содержания) зоологических коллекций, поставленных на государственный учет, осуществляется Госкомэкологией России и ее территориальными органами. Зоологические коллекции, содержащиеся без необходимых условий хранения (содержания), могут быть сняты с государственного учета.

Вывоз за пределы Российской Федерации и ввоз на ее территорию зоологических коллекций, их частей и отдельных экспонатов регулируется действующим законодательством Российской Федерации. Основанием для вывоза с территории Российской Федерации и ввоза на ее территорию зоологических коллекций, их частей и отдельных экспонатов, состоящих на государственном учете, являются разрешения установленного образца, выдаваемые МПР России. Вывоз за пределы Российской Федерации и ввоз на ее территорию зоологических коллекций, отнесенных к культурным ценностям, регулируется Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" (Ведомости Съезда народных депутатов. 1993. N 20. Ст. 718).

Для получения разрешения на вывоз зоологических коллекций юридические и физические лица представляют следующие материалы:

а) заявление в произвольной форме, в котором указываются сведения о заявителе (для физических лиц - паспортные данные, для юридических - реквизиты);

б) свидетельство о внесении коллекции в реестр;

в) перечень экспонатов зоологической коллекции с указанием русских и латинских названий видов (таксономических групп) животных и их количества;

г) заключение центральной (региональной) экспертной группы по зоологическим коллекциям;

д) договор о научном сотрудничестве или контракт с получателем зоологической коллекции или иной подтверждающий необходимость вывоза коллекции документ.

Разрешение не заменяет собой необходимость получения других разрешений в соответствии с действующим законодательством. Вывоз зоологических коллекций, не поставленных на государственный учет, осуществляется в порядке, установленном в рассматриваемом Положении. При этом юридические и физические лица в составе заявочной документации вместо свидетельства о внесении коллекции в государственный реестр представляют документы, подтверждающие право владения или распоряжения коллекцией или отдельными экспонатами.

Несоблюдение порядка государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы Российской Федерации и ввоза на ее территорию зоологических коллекций, определяемого настоящим Положением, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

[Гость Гость]

Глава IV. ПРАВА И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ,

УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ОХРАНУ ЖИВОТНОГО МИРА

И СРЕДЫ ЕГО ОБИТАНИЯ

Комментарий к статье 30. Права должностных лиц, осуществляющих охрану животного мира и среды его обитания

Федеральный закон "О животном мире" делит должностных лиц, уполномоченных осуществлять охрану животного мира и среды его обитания, на две категории:

- должностные лица, осуществляющие охрану животного мира и среды его обитания (статья 30);

- должностные лица специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (статья 31).

Должностные лица специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания - это штатные работники тех государственных органов, которые установлены (определены, поименованы) Правительством РФ в соответствии со ст. 11 Федерального закона "О животном мире" как специально уполномоченные с возложением на них соответствующих обязанностей. Конкретные перечни должностных лиц специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания утверждаются федеральными органами управления (см. комментарий к ст. ст. 31, 13).

Должностные лица, осуществляющие охрану животного мира и среды его обитания, - это, помимо должностных лиц, указанных в ст. 31 комментируемого Закона, лица, занимающие должности в других государственных, общественных и иных предприятиях, учреждениях и организациях, на которых возложена обязанность обеспечения охраны и воспроизводства объектов животного мира, борьбы с браконьерством.

Определения "должностное лицо" фаунистическое законодательство не содержит. По смыслу статей УК РФ о должностных преступлениях "должностные лица" - лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно - распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Определение должностного лица содержится и в ст. 2.4 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г.

Таким образом, применительно к комментируемой статье можно определить, что к должностным лицам, осуществляющим охрану животного мира, относятся лица, которые временно или по специальному полномочию осуществляют функции по охране и воспроизводству объектов животного мира, борьбе с браконьерством, контролю за исполнением законодательства в области охраны и использования животного мира, среды его обитания, поддержанием общественного правопорядка в угодьях.

В соответствии со ст. 40 комментируемого Закона пользователи животным миром обязаны обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения, а также оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира.

Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, (с последующими изменениями и дополнениями), устанавливает, что "охрана государственного охотничьего фонда и надзор за соблюдением настоящего Положения и правил охоты осуществляется Главным управлением охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР <*> через государственных и общественных охотничьих инспекторов, государственную егерскую службу, руководителей, охотоведов, егерей и штатных охотников охотничьих и охотничье - промысловых хозяйств, руководителей и охотоведов обществ охотников, государственную лесную охрану, милицию и сельские Советы" (п. 40) (см. Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 285 - 289).

--------------------------------

<*> В настоящее время эти функции выполняются Охотдепартаментом Минсельхоза России.

Типовые правила любительского и спортивного рыболовства, утвержденные Приказом Минрыбхоза СССР от 13 апреля 1983 г. N 187 (в редакции Приказа от 2 августа 1985 г. N 448), предусматривают, что общества охотников и рыболовов, которым предоставлены в обособленное пользование водоемы для ведения рыбных хозяйств, обязаны осуществлять охрану рыбных запасов (Сборник нормативных актов по рыбному хозяйству. Л., 1988. Т. 6. С. 240 - 248).

Таким образом, круг лиц, на которых возложена обязанность обеспечения охраны и воспроизводства объектов животного мира, борьбы с браконьерством, достаточно широк. Возложение обязанностей по охране объектов животного мира на тех или иных должностных лиц конкретных пользователей должно осуществляться соответствующими приказами и должностными инструкциями. К примеру, Типовая должностная инструкция работников охотничьих и охотничье - рыболовных хозяйств, утвержденная Росохотрыболовсоюзом 28 декабря 1961 г., в разделе "Общие обязанности работников" устанавливает, что при исполнении служебных обязанностей все работники хозяйств обязаны "проверять путевки у всех лиц, производящих охоту в хозяйстве, а при отсутствии их составлять на нарушителей протоколы в соответствии с установленным порядком".

Норма комментируемой статьи устанавливает, что права должностных лиц, осуществляющих охрану животного мира, определяются соответствующими федеральными законами. Т.е. отныне наделение правами возможно только актами рангом не ниже федерального закона, а не законов, например, субъектов РФ или постановлений Правительства России. Федеральных законов, наделяющих определенными правами должностных лиц, осуществляющих охрану животного мира, пока не издано.

Наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, запрещено, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499).

Однако это не означает полного отсутствия каких-либо прав указанных лиц. Впредь до принятия соответствующих законов (например, о рыболовстве, об охоте и др.) действуют нормы ранее принятых правовых актов. Права должностных лиц, осуществляющие охрану животного мира и среды его обитания, по действующему законодательству включают четыре правомочия:

- проверка документов и составление протоколов в случае выявления правонарушений;

- доставление лиц, совершивших правонарушения, в милицию или в помещение поселковых, сельских администраций в том случае, если личность нарушителя не может быть установлена на месте нарушения;

- изъятие оружия и орудий лова в случае, если личность нарушителя не может быть установлена на месте нарушения;

- ношение личного охотничьего оружия, а при исполнении служебных обязанностей и табельного (служебного) оружия в угодьях соответствующих хозяйств в течение всего года.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1985 г. N 3022-XI "Об административной ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира" (Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. N 34. Ст. 614) было установлено, что протоколы о нарушениях составляются в установленном порядке уполномоченными на то должностными лицами исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов, органов, осуществляющих государственный и ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира, должностными лицами заповедников и других особо охраняемых территорий, а также работниками милиции, народными дружинниками, общественными инспекторами охраны природы, общественными охотничьими инспекторами, общественными инспекторами органов рыбоохраны, общественными лесными инспекторами (п. 2 Указа).

Если личность нарушителя не может быть установлена на месте нарушения, уполномоченные на то должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны, должностные лица других органов, осуществляющих государственный или ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира, должностные лица заповедников и других особо охраняемых территорий, а также работники милиции могут производить доставление лиц, совершивших эти правонарушения, в милицию или в помещение исполнительного комитета поселкового, сельского Советов народных депутатов. Доставление нарушителя может производиться также народными дружинниками, общественными инспекторами охраны природы, общественными охотничьими инспекторами, общественными инспекторами органов рыбоохраны и общественными лесными инспекторами (п. 3 Указа). Близкая по содержанию правовая норма содержится также в КоАП РФ от 30 декабря 2001 г.

Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. N 21. Ст. 237) устанавливает, что "акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР" (ст. 4). Законов России о приостановлении действия рассмотренного Указа Президиума Верховного Совета СССР нет. Стало быть, он является действующим на территории Российской Федерации.

Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 устанавливает, что при задержании лиц, производящих незаконную охоту, в случае невозможности установления их личности, оружие или орудия лова могут быть временно, до выяснения личности, отобраны органами, на которые возложен надзор за соблюдением правил охоты (государственными и общественными охотничьими инспекторами, егерями, руководителями, охотоведами, егерями охотничьих и охотничье - промысловых хозяйств, руководителями и охотоведами обществ охотников, работниками государственной лесной охраны, милиции и сельской администрации).

Право круглогодичного ношения оружия для лиц, осуществляющих охрану животного мира и среды его обитания, предусмотрено в п. 10, 72 Типовых правил охоты в РСФСР, утвержденных Приказом Главохоты РСФСР от 4 января 1988 г. N 1 (с последующими изменениями и дополнениями). Работникам охраны промысловых, спортивных, охотничье - рыболовных и других охотничьих хозяйств разрешается в течение всего года ношение личного охотничьего оружия, а при исполнении служебных обязанностей и табельного (служебного) оружия в угодьях соответствующих хозяйств, охотничье - производственных участков, а при следовании к месту (с места) работы или при участии в рейдах по охране природы - и в других угодьях. Эти работники могут также во время нахождения в угодьях производить в течение всего года отстрел животных, наносящих ущерб охотничьему хозяйству (волка, шакала, серой вороны, бродячих беспородных собак и кошек).

Следует также отметить, что "Квалификационный справочник профессий рабочих, которым устанавливаются месячные оклады", утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20 февраля 1984 г. N 58/3-102 (с последующими изменениями и дополнениями), распространяющий свое действие на предприятия и организации всех отраслей народного хозяйства, предусматривает, наряду с правом составления протоколов, еще и наложение лесниками ареста на незаконно добытую нарушителями продукцию.

Характеристика работ егеря: "Охрана диких животных в закрепленном обходе, заказнике, охотничьем хозяйстве, производственном участке от браконьерства. Составление протоколов на нарушителей правил и сроков охоты".

Характеристика работ лесника: "Контроль за состоянием, охраной и защитой лесов в районе нахождения обхода, за выполнением сроков и правил охоты... Составление протоколов (актов) о выявленных нарушениях. Задержание в установленном порядке лиц, виновных в лесонарушениях и нарушениях правил охоты, с наложением ареста на незаконно добытую в лесу продукцию".

Для должностных лиц всех охотпользователей, осуществляющих охрану животного мира, предусмотрена специальная форменная одежда. Выдача форменной одежды была введена в 1959 г. первоначально только для егерей, а затем и "для работников охотничьего хозяйства, осуществляющих функции надзора за соблюдением правил охоты всех министерств, ведомств и обществ охотников" (Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1972 г. N 529 "О некоторых мерах по усилению борьбы с нарушениями правил охоты". СП СССР. 1972. N 14. Ст. 75).

Постановление Правительства СССР от 5 января 1982 г. N 3 "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об охране и использовании животного мира" и Закона СССР "Об охране атмосферного воздуха" также предусматривает, что "работникам охотничьего хозяйства, осуществляющим функции надзора за соблюдением правил охоты и ведения охотничьего хозяйства, выдается форменная одежда" (СП СССР. 1982. N 5. Ст. 28).

"Описание предметов форменной одежды и знаков различия для руководящих работников охотничьего хозяйства и егерей государственных охотничьих хозяйств, егерских участков и приписных охотничьих хозяйств" было утверждено Министерством сельского хозяйства СССР и Минобороны СССР. В этом перечне, кроме лиц, занимающих должности в государственных органах управления охотничьим хозяйством, имеются и такие должности работников охотничьих хозяйств, как младший егерь, лесник - егерь, старший егерь - объездчик, начальник участка, охотовед, старший охотовед, директор хозяйства.

Положение о форменной одежде работников системы Росохотрыболовсоюза, утвержденное правлением Росохотрыболовсоюза 12 сентября 1973 г., предусматривает, что правом ношения форменной одежды в служебное время пользуются штатные егеря, работники охотничьих и охотничье - рыболовных хозяйств, охотоведы, начальники отделов охоты, заместители председателей и председатели обществ охотников и рыболовов РСФСР (Сборник инструктивных материалов Росохотрыболовсоюза. М., 1977. Вып. 2).