Цитаты из коментария к Федеральному закону "О животном мире"

[Радко]

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ЖИВОТНОМ МИРЕ"

(постатейный)

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 13 марта 2002 года

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора,

заслуженного деятеля науки РФ

С.А. Боголюбова

ОБРАЩЕНИЕ К ЧИТАТЕЛЮ

Вниманию читателей предлагается постатейный научно - практический комментарий Федерального закона "О животном мире", принятого в 1995 г.; при этом используются примыкающие к нему другие законы России и ее субъектов и ряд подзаконных нормативных правовых актов, приводятся их основное содержание и источники опубликования, иная могущая быть полезной литература.

Издание подготовлено известными специалистами в этой сфере общественных отношений и носит преимущественно правовой и прикладной характер, предназначено не только для зоологов, биологов, юристов, охотоведов, пчеловодов, экономистов, рыбаков, но и для более широкого круга читателей, интересующихся охраной и рациональным использованием животного мира и среды его обитания, гуманным отношением к животным.

Основной состав авторского коллектива создал и издал ранее комментарии к Земельному (1992, 1998, 2001, 2002 гг.), Водному (1997 г.), Лесному (1997 г.) кодексам России, к Федеральным законам "О мелиорации земель" (1998 г.), "О недрах" (2001 г.), "Об охране окружающей природной среды" (1997, 2000 гг.) и др.

Несмотря на прошедшее со дня принятия данного Закона длительное время его действия, в него не вносилось дополнений, что свидетельствует о качестве его разработки и стабильности предписаний (хотя работа по подготовке проекта изменений ведется постоянно), и автономных крупных комментариев к нему за этот период так и не последовало.

Тем не менее попытки по комментированию Закона предпринимались неоднократно. Наиболее серьезными можно считать помещенные в журнале "Законодательство и экономика": 1996 г., N 1/2 (сост. Л.А. Заславская, авторы - О.С. Колбасов, И.Ф. Панкратов, А.А. Улитин, С.А. Боголюбов, О.С. Габузов, А.А. Сергеев); 2001 г. N 9 (О.И. Крассов).

Правовое комментирование Федерального закона "О животном мире" встречается со специфическими сложностями, обусловленными уникальным пересечением, "наездом" фаунистических отношений, т.е. отношений по охране и использованию объектов животного мира и среды его обитания, на смежные отношения - земельные, лесные, водные, административные, имущественные (гражданско - правовые), регулируемые другими отраслями права.

Кроме того, в охоте и рыболовстве, как ни в какой другой сфере общественных отношений, переплетаются так плотно и так зависимо друг от друга участие в совместном деле, сотрудничество и противостояние государственных органов и общественных организаций, должностных лиц, чиновников и граждан, населения.

Авторский коллектив не может претендовать на исчерпывающие ответы, которые ожидаются правоприменителями: по ряду вопросов их пока нет и не может быть из-за противоречивости и пробельности российского законодательства, не сформировавшейся окончательно практики; по некоторым проблемам у авторов сохраняются свои профессиональные мнения, которые не всегда удается привести к общему знаменателю. В отдельных случаях в интересах сохранения логики и полноты изложения не обошлось без повторов. Будем благодарны за отзывы, замечания и предложения.

Руководитель авторского коллектива

и ответственный редактор

С.А.БОГОЛЮБОВ

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) - ст. ст. 1, 5 - 8, 10, 18 - 20, 39, 55, 61.

Галиновская Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник того же отдела ИЗиСП - ст. ст. 50 - 52, 54, 60.

Емельянова Валентина Георгиевна, кандидат юридических наук - ст. ст. 14 - 16, 24, 32, 34.

┌─────────────────────────┐

│Колбасов Олег Степанович, │ доктор юридических наук, профессор,

└─────────────────────────┘

член - корреспондент Российской академии наук - ст. ст. 2, 3.

Краев Николай Васильевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Всероссийского научно - исследовательского института охотничьего хозяйства (ВНИИОЗ) - ст. ст. 12, 13, 17, 27, 30, 31.

Краюшкина Елена Германовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 9, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 42, 44 - 49 (кроме ст. 45).

Матвейчук Сергей Павлович, кандидат сельскохозяйственных наук, старший научный сотрудник ВНИИОЗ - ст. 11.

Панкратов Иван Ферисанович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 56 - 59.

Щеколодкин Анатолий Николаевич, старший инспектор государственного природного заповедника "Присурский" - ст. 45.

Шуплецова Юлия Игоревна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - ст. ст. 4, 21, 33, 35, 36.

Улитин Александр Александрович, доктор биологических наук, председатель центрального правления Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" - ст. ст. 37, 38, 40, 41, 43, 53.

24 апреля 1995 года N 52-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ЖИВОТНОМ МИРЕ

Принят

Государственной Думой

22 марта 1995 года

Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1

Использование животного мира и иных природных ресурсов, охрана окружающей среды основываются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (например, сочетание бассейнового и административно - территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны животного мира и других природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом.

Ряд законоположений может рассматриваться в качестве основных понятий, начал, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие принципы, основные правила поведения. Задача законодателя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные понятия и принципы, т.е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению фаунистического, земельного, экологического правопорядка.

Гражданский кодекс Российской Федерации содержит ст. 1 "Основные начала гражданского законодательства". Иные федеральные законы, например Земельный кодекс, имеют статью "Основные принципы законодательства". Вступление в силу нового Земельного кодекса России вновь побуждает остановиться и рассмотреть значение основных понятий и принципов, закрепленных в законодательстве, в частности в природоресурсном, в фаунистическом, земельном законодательствах.

Принципы, основные понятия - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию концепции, целям и задачам ее. В области понятия принципы играют роль фундамента. На основе понятий, начал, принципов речь идет именно об основополагающих, принципиальных подходах к решению любых проблем.

Будучи закрепленными законом, они становятся "законными", "законодательными", обязательными для правоприменителя. Но в какой степени, насколько конкретно? Ведь норма призвана предоставлять права, налагать обязанности, предусматривать санкции за их нарушение, т.е. регулировать конкретный вид общественного отношения. В теории допускается возможность существования норм - принципов. Они служат упорядочению общественных отношений, обеспечивают общую направленность, единство юридической системы, единую основу правового регулирования (см. Общая теория права (под ред. А.А. Пиголкина). М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995).

В конституционном праве нормы - принципы - понятия многими правоприменителями в поставторитарном, посттоталитарном государстве рассматриваются как необязательные декларации, далекие от повседневной деятельности, не играющие для них практической роли в отличие от актов непосредственно вышестоящего начальника - ближайшего субъекта управления.

В демократических государствах нормы - принципы воспринимаются населением как нечто само собой разумеющееся, не требующее включения в конституции и законы. Укрупненные, обобщенные предписания - нормы - цели, нормы - дефиниции (определения основных понятий), нормы - принципы - создают рамки развития общественных отношений, выступают в качестве ориентиров, имеют важные правовые последствия, служат средством унификации и связи различных правовых норм, средством их однозначного толкования и последующего применения (см.: Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты. М., 1999).

А.В. Мицкевич называет такие нормы учредительными, или отправными: они не формулируют деталей правового регулирования, но подлежат обязательному учету при применении соответствующих им конкретных норм права в целом либо отдельных его отраслей. Таким образом, принципы права вытекают как бы из всей совокупности, из общего смысла головного закона или кодекса для отдельной отрасли права (см.: Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов (под ред. В.В. Нерсесянца). М.: Норма, 1999). В какой мере это осуществимо и существенно для регулирования конкретных природоресурсных отношений?

Различные термины и понятия нуждаются в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо, но оно может быть субъективным. Когда основные начала, понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они получают официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество РФ в последнее время: в законах даются перечни таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование.

Тем большее значение это имеет для определения понятий, начал, принципов: они становятся "каркасом", на котором зиждется, строится все "здание" права и осуществляется вся многогранная деятельность в области природоресурсных, прежде всего - фаунистических, земельных, да и всех иных экологических отношений (см. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". М.: Норма, 1997. 2001. С. 17).

Так, под фауной понимается эволюционно - исторически сложившаяся совокупность всех видов животных, обитающих или обитавших в геологическом прошлом на данной территории (акватории). Фауна страны включает около 300 видов рыб (пресноводных), 30 видов амфибий, 140 видов рептилий, 700 видов птиц, 300 видов млекопитающих (см.: Н.Ф. Реймерс. Природопользование. Словарь - справочник. М.: Мысль, 1990). Поэтому к законодательству о животном мире нередко применяется в целях упрощения название "фаунистическое законодательство".

Многие названные в фаунистическом, природоресурсном законодательстве основные принципы или начала означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования фаунистических, земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.

В комментируемой ст. 1 Федерального закона "О животном мире" это понятие применяется неоднократно: "устойчивое существование животного мира", "устойчивое использование объектов животного мира", "устойчивое состояние животного мира", "устойчивое состояние и воспроизводство объектов животного мира".

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Предложено при разработке прогнозов и программ социально - экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение Президента Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития РФ.

Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в России последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально - экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно - ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Социально - экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда животному миру, земле и всей окружающей среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства животного мира, земли, всей природы, их способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам нынешнего и будущих поколений человечества.

Идеи и принципы устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных и общественных приоритетов и перспектив социально - экономических и нравственных преобразований.

Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио - де - Жанейро, 1992 г.) о том, что на пороге XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся от не оправдавших себя политических и правовых догм, пробующей новые и утверждающей прежние принципы природопользования.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные и иные природные ресурсы не исключают роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышает действенность государственного управления и контроля в области охраны животного мира, земель, вод и других природных ресурсов (см.: Современное экологическое право в России и за рубежом. М.: ИНИОН РАН, 2001; Мухитдинов М.Н. Право пользования. Алма - Ата, 2001; О.И. Крассов. Комментарий законодательства о животном мире // Законодательство и экономика. 2001. N 9).

Демократизация общественной жизни повышает шансы устойчивого существования и использования объектов животного мира, позволяет повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, обеспечения стабильности правопорядка, в том числе с учетом экологического фактора.

Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования и общественного воздействия должны формировать экономическое и иное стимулирование бережного отношения к фаунистическим, земельным и другим природным ресурсам (подробнее см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2001).

Характер происходящих и намечаемых процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально - экономической и правовой системы, способной осуществить переход к эффективному и рациональному устойчивому использованию фаунистических, земельных и прочих природных ресурсов в интересах общества и каждого его члена.

При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию ситуации; добиться коренного улучшения состояния фаунистических, земельных и иных природных ресурсов и всей окружающей среды за счет экологизации законодательства и экономической деятельности; ввести хозяйственную деятельность в рыночные пределы, включая емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Региональный фактор устойчивого развития животного мира - важнейший элемент концепции и стратегии устойчивого развития России - предусматривается в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ (наряду с основными направлениями и этапами перехода к устойчивому развитию). Под региональными факторами устойчивого развития предполагаются: значение экологического развития территорий субъектов РФ; роль самой России как экологического фактора мирового сообщества.

Одним из важных условий устойчивого существования и развития животного мира является создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы". Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб животному миру и всей окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке экологической политики, всей государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий:

формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально - экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно - эпидемиологического благополучия;

развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения;

реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов РФ. Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады природа - население - хозяйство.

При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб животному миру и всей окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Роль России и ее регионов в решении планетарных фаунистических, экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом.

В соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению устойчивого развития сводятся к следующему: организация международного партнерства по решению проблем перехода к устойчивому развитию; активное участие в международных научных программах по проблемам устойчивого развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу; создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ; стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных инвестиций; обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.

Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны животного мира и всей окружающей среды, в том числе по: сохранению биоразнообразия; защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановлению; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия; решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических проблем (сокращение трансграничного загрязнения, сохранение животного мира и нормализация окружающей среды в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом регионе).

К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь с учетом устойчивого развития и в рамках международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей, что обусловливает необходимость уяснения значения международного экологического сотрудничества как основного принципа охраны животного мира и всей окружающей среды.

Комментарий к статье 2

Значение данной статьи в том, что она определяет служебную роль Закона путем определения круга отношений, на которые распространяется регулирующее действие Закона, и путем указания целей, во имя которых совершается регулирование отношений.

Круг отношений лишь очерчен и обозначен как "область отношений". Это отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания. Подробнее эти отношения определяются в следующей статье Закона.

Определения основных понятий, употребляемые в тексте Закона, исходят из научной терминологии, а также терминологии, устойчиво распространенной в юридической и административной практике как в Российской Федерации, так и в других государствах.

Пользуясь определениями основных понятий, необходимо учитывать, что в повседневной практике одни и те же понятия, взятые в юридическом и общенаучном или житейском смысле, могут не совпадать по содержанию и определяться по-разному. Юридические понятия должны отличаться высшей степенью формальной определенности, ясно выраженными юридическими границами (пределами) смыслового значения.

Например, определение животного мира исходит из того, что это совокупность живых (живущих) организмов всех видов диких животных - от микроба до крупного млекопитающего. Домашние животные в любом случае к животному миру не относятся.

К животному миру в соответствии с настоящим Законом принадлежат только такие дикие животные, которые населяют территорию Российской Федерации, ее континентальный шельф и исключительную экономическую зону. Дикие животные, обитающие за пределами этих пространств, также не относятся к животному миру.

К животному миру принадлежат только такие дикие животные, которые находятся в указанных пространствах в состоянии естественной свободы. Если дикие животные содержатся в неволе, они юридически исключаются из животного мира.

Все это имеет значение для регулирования пользования животным миром. Скажем, правила охоты не распространяются на домашних животных и на диких животных, содержащихся в неволе. Правила рыболовства не распространяются на рыб, живущих в рыбоводных прудах.

Что касается целей Закона, то их названо четыре.

Первой целью названо обеспечение биологического разнообразия,

т.е. сохранение множественности разных видов, образующих

экологические системы, недопустимость исчезновения каких-либо

видов животных под влиянием человеческой жизнедеятельности и

сохранение множественности модификаций организмов внутри каждого

вида.

Как известно, в глобальном масштабе на нашей планете учтено примерно 2,5 млн. видов животных. Из них на территории Российской Федерации только млекопитающих, птиц, пресмыкающихся, земноводных и рыб (другие виды не учтены) обитает свыше 1000 видов. Некоторые из них оказались под угрозой исчезновения (например, амурский тигр). На сохранение этих видов и сориентирован в значительной мере Закон.

Второй целью названо устойчивое использование всех компонентов биологического разнообразия, что означает использование бережное, научно обоснованное, в допустимых пределах с учетом интересов будущих поколений людей, которые, вероятно, будут жить на территории России пятьдесят, сто или более лет спустя. Эта цель более всего обеспечивается системой лицензирования природопользования, а также установлением нормативов и лимитов добывания диких животных или воздействий на них.

Третья цель регулирующего воздействия Закона - создание условий для устойчивого существования животного мира, т.е. таких условий, при которых можно быть уверенным, что все виды диких животных на территории Российской Федерации будут существовать бесконечно длительное время и никогда не исчезнут. Это связано главным образом с сохранением благоприятной для животных среды обитания, с рациональным распределением жизненного пространства между людьми и дикими животными. Задача эта весьма трудная, но она обязательно должна учитываться при планировании социально - экономического развития страны, размещении и развитии отраслей народного хозяйства и поселений, транспортных коммуникаций, горнопромышленной деятельности.

Четвертая цель - сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Это означает сохранение генетического материала, содержащего функциональные единицы наследственности. Задача весьма сложная, вытекающая из международной Конвенции о сохранении биоразнообразия (1992 г.), в которой Российская Федерация является Стороной наряду с еще более чем 150 государствами.

Как видно, в числе целей Закона не названо рациональное использование ресурсов животного мира.

Цели настоящего Закона обеспечиваются существующей в РФ системой государственного управления в области охраны и использования животного мира и среды его обитания. Однако в Законе практически нет нормативных правовых положений, которые возможно было бы нарушить и за нарушение которых привлечь виновных к ответственности.

Потенциально конфликтным является вопрос о специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. В качестве решения проблемы Правительство РФ издает постановления о специально уполномоченных государственных органах по охране и регулированию использования животного мира, которыми устанавливает, что специально уполномоченными государственными органами по охране и регулированию использования животного мира на территории Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства РФ (департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов с его территориальными органами) и другие специально уполномоченные на то органы.

Однако проблема осталась, так как неясно, какие конкретно органы относятся к числу других специально уполномоченных на то органов. Можно ли Роскомрыболовство, МПР, Госсанэпиднадзор, МВД считать специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания? Косвенно ответ на этот вопрос содержится в Положениях об этих органах, утвержденных Правительством РФ.

В Положении о Государственном комитете РФ по рыболовству установлено, что Роскомрыболовство, его бассейновые управления и другие органы по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства являются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания, входят в систему специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, несут ответственность за состояние, сохранение и обеспечение рационального, неистощительного использования водных биологических ресурсов.

примечание.

Постановление Правительства РФ от 15.05.1995 N 467 "Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по рыболовству" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.09.1998 N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации".

Постановление Правительства РФ от 11.09.1998 N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 901 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации".

Их деятельность в этой части координируется Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами в пределах их компетенции в согласованном порядке.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ МПР России и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Из данного текста можно сделать вывод, что и эти органы имеют отношение к специально уполномоченным государственным органам по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Остается открытым вопрос, могут ли субъекты РФ образовывать свои собственные специально уполномоченные органы по охране и регулированию использования животного мира, не подчиняющиеся федеральным структурам. Если руководствоваться Конституцией РФ, то такое право у субъектов есть. И некоторые из них образовали свои органы - департаменты природопользования областных администраций.

Принципы, перечисленные в настоящем Законе, адресованы не только природопользователям и контрольно - надзорным органам управления в области охраны и регулирования использования животного мира, а и высшим органам государственной власти - Федеральному Собранию РФ, Президенту РФ, Правительству РФ, министерствам и ведомствам, законодательным органам субъектов РФ, президентам и главам администраций субъектов Федерации, а также судебным учреждениям с тем, чтобы они, принимая решения в области охраны и использования животного мира и среды обитания диких животных, руководствовались данными принципами. На самом деле народам Российской Федерации принадлежит право решающего контроля за тем, насколько указанные государственные органы и соответствующие должностные лица соблюдают эти принципы.

Перечисленные далее в настоящем Законе функции служат ориентирующими нормами для Правительства РФ, правительств субъектов РФ и руководителей министерств и ведомств, которые разрабатывают и утверждают положения о специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Издаваемые ими положения должны соответствовать этому Закону. Не повторять его текст, а именно соответствовать по духу и содержанию. При этом каждая из функций может быть по-разному интерпретирована в положениях о Департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, о Комитете РФ по рыболовству, о Росземкадастре и его органах, о МПР России и его органах.

[Радко]

Комментарий к статье 5 Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира

Комментируемая статья открывает группу компетенционных норм, включающих полномочия основных участников (после граждан) фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений, наделенных властными полномочиями - Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Нормы комментируемой и последующих статей этой главы Федерального закона во многом имеют государственно - правовой характер, поэтому важно привести некоторые конституционные нормы, явившиеся основой для положений этой главы.

Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно: система и порядок функционирования органов управления в описываемой области общественных отношений предусматриваются в различных главах комментируемого Закона; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско - материальной ответственности; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных в статьях комментируемого Закона, реализуются законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в ст. ст. 97 - 101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в регулировании общественных отношений - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются права и налагаются обязанности на участников этих отношений; Совет Федерации еще и ратифицирует и денонсирует международные договоры РФ (см. ч. 5 ст. 3 и ч. 2 ст. 4 настоящего Закона).

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации; 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов; 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области фаунистических отношений, предусмотренных в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений);

федеральная государственная собственность (прежде всего на животный мир, на объекты животного мира, на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско - процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов животного мира, землепользовании, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).

Компетенция России и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной в ст. 72 Конституции. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области фаунистических, земельных, иных природоресурсных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на животный мир, землю, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти (см. следующую статью комментируемого Федерального закона).

Это размежевание компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов Российской Федерации.

Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области фаунистических отношений осуществляется в трех направлениях. Статьями 5, 6, 7, 8 и другими настоящего Закона разграничиваются полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к ним).

К регулированию фаунистических отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ другими федеральными законами. К ним относится, например, Водный кодекс РФ, в ст. 90 которого регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана объектов животного мира, охрана среды обитания его объектов (подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997; Водный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно - практический комментарий / Н.Н. Михеев и др. М., 2001).

В статье 138 "Использование водных объектов для сельского

хозяйства и лесного хозяйства" Водного кодекса РФ

предусматривается обязанность землевладельцев - граждан и

юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов

воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в

мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях

мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема

их уровня.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов, объектов животного мира, водосборных площадей.

Это пример только одного федерального закона, регулирующего фаунистические, земельные отношения (по поводу регулирования земель водного фонда см. также комментарий к ст. 102 ЗК РФ - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова). М.: Проспект, 2001).

Комментарий к статье 6 Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира

Комментируемая статья связана и может быть лучше уяснена в контексте со ст. ст. 5, 7 и 8 настоящего Закона (см. комментарий к ним). Субъектам РФ в соответствии со ст. 5 Конституции РФ предоставляется возможность иметь свое законодательство. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами осуществляется ст. ст. 71 - 76 Конституции РФ. Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере отношений по охране и использованию животного мира, т.е. фаунистических отношений, предусмотренной в комментируемой статье, можно проиллюстрировать на нескольких примерах.

В ряде субъектов Федерации разрабатывались и утверждались в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами Правила производства охоты и ведения охотничьего хозяйства на их территории, в которых конкретизировались и ограничивались сроки и приемы, методы ведения охоты, в частности на медведей, рысей и др. (Архангельская, Кировская области, Красноярский край, Республики Башкортостан, Коми - см.: Козловский И.С., Граков Н.Н. Бурый медведь / Управление популяциями охотничьих животных. Киров: Россельхозакадемия, ВНИИОЗ, 1999).

Органы государственной власти ряда субъектов Федерации активно участвовали в выполнении Плана подготовки правовых актов, необходимых для реализации Закона РФ "О животном мире", утвержденного распоряжением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 981-р, путем внесения предложений либо принятия опережающих локальных актов. В Пермской области были дополнительно установлены платежи за охрану охотничьих животных, обязанность внесения которых была возложена на пользователей.

В Республике Хакасия в долгосрочной лицензии предусматривается необходимость применения гуманных способов охоты и орудий лова, ведения экологического паспорта хозяйств. В ряде регионов пользователи объектов животного мира обязываются лицензиями сооружать солонцы, выделять денежные суммы на охрану и воспроизводство животного мира из расчета на каждую тысячу гектаров угодий.

Постановлением администрации Красноярского края конкретизировался порядок получения в аренду участков лесного фонда физическими и юридическими лицами для нужд охотничьего хозяйства; ежегодно устанавливались ставки лесных податей за этот вид пользования. За пять лет передано 30 млн. га охотугодий - участков лесного фонда разнообразным пользователям (Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов Сибири и Дальнего Востока. Иркутск, 1998).

В Пермской и ряде других областей на основании Типовых правил охоты принимались меры по моральному и материальному стимулированию истребления волков и других опасных и вредных для хозяйств хищников; добытый волк, например, засчитывался охотнику в качестве обязательной трудоработы для охоты на копытных (Павлов М.П. Волк. М.: Агропромиздат, 1990).

В Томской, Омской, Новосибирской и Кемеровской областях активизируются меры по организации сбора достоверной информации о численности животных, обитающих на конкретных территориях, об использовании охотничьих ресурсов, являющихся объектами спортивной охоты, о состоянии самих угодий и среды обитания.

В ряде субъектов Федерации конкретизируются порядок предоставления объектов животного мира и формы договоров аренды и передачи объектов охоты в долгосрочное пользование, фиксируется исходное состояние ресурсов, устанавливаются параметры и порядок осуществления государственного контроля, а также ответственность за неоправданное сокращение численности животных по вине хозяйствующих субъектов (см.: Динамика популяций охотничьих животных Северной Европы. Петрозаводск, 1998; Концепция развития охотничьего хозяйства Московской области // Зеленый мир. 2000. N 3 - 4).

Федеральные исполнительные органы государственной власти поддержали инициативу администрации Тюменской области о введении платы за использование всех видов охотничьих ресурсов. Эксперимент по расширению перечня объектов животного мира, подлежащих платному лицензированию, проводился в Ивановской, Новгородской, Псковской и некоторых других областях. Правомерность принимаемых в субъектах Федерации решений по этим вопросам становилась предметом рассмотрения в Белгородском и Новгородском областных судах, в Верховном Суде РФ.

Если ранее в Ленинградской области плата взималась за лицензии за охоту на четыре вида зверей - лося, медведя, кабана и пятнистого оленя, то Постановлением Правительства области от 12 июля 1995 г. N 259 "О порядке ведения охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" плата устанавливалась за лицензии на добычу не только этих животных, но и рыси, глухаря, тетерева, пернатой дичи, бобра, выдры, норки, куницы, других видов пушных зверей (Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. N 10; см. также: Дежкин В.В. Научные основы рационального использования, охраны и воспроизводства ресурсов охотничьих животных. Дисс. на соиск. уч. ст. докт. биол. наук. М., 1989).

В Курганской области внедряется технология восстановления привлекающих к себе внимание и еще не вымерших видов зверей и птиц, удержавшихся краем ареала в России: опыт с косулей привел к десятикратному росту ее численности. В Хабаровском и Красноярском краях допустили к долгосрочному охотпользованию индивидуальных предпринимателей и даже граждан.

Дальневосточные субъекты Федерации приняли активное участие в реализации Федеральной целевой программы "Сохранение амурского тигра" путем регламентирования хозяйственного воздействия на природные комплексы, являющиеся средой обитания тигра, сокращения лимитов изъятия диких копытных животных - основной кормовой базы тигра, ограничения сроков и районов охоты.

В Законах об охоте Орловской и Тюменской областей предусматриваются понятия частного охотничьего сервитута, хотя отношения долгосрочного охотпользования ими не охватываются: принятие и вступление в силу 30 октября 2001 г. нового Земельного кодекса РФ, развивающего земельный сервитут, позволяет продвинуть вперед сервитутные отношения в области охраны и использования животного мира с учетом требований Гражданского и Лесного кодексов РФ и иных федеральных законов.

В ряде регионов законодательство о животном мире развивается опережающими темпами, и важно, чтобы оно не противоречило федеральным нормам, принятым по вопросам совместной компетенции. Губернатор Красноярского края, например, перед сезоном 1998 - 1999 гг. освободил от платы охотников северных регионов края, принимая во внимание сокращение объемов производства, ухудшение социальных условий проживания населения, несвоевременную выплату заработной платы. В настоящее время идет активный процесс приведения региональных актов о животном мире в соответствие с федеральным законодательством.

В Хабаровском крае и Сахалинской области формируются целевые бюджетные фонды наподобие фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (Матвейчук С.П. Государство, отрасль, охотники: проблемы взаимодействия. Труды ВНИИОЗ, 2000. N 1; Краев Н.В. Плата за использование животных, являющихся объектами охоты: практика и теория. Там же; Улитин А.А. Экологические, правовые и экономические проблемы охотничьего хозяйства России в связи с охраной ее охотничьих ресурсов. Дисс. на соиск. уч. ст. докт. биол. наук. М., 1999).

Администрация Алтайского края и ряда других субъектов Федерации, выполняя постановления Правительства РФ о лицензировании отдельных видов деятельности, принимает временные положения о порядке лицензирования пользования охотничьими ресурсами, поддерживая их в контрольном состоянии, обеспечивающем соответствие федеральным актам. В 1996 г. Алтайское краевое законодательное собрание приняло Закон "О лицензировании пользования охотничьими видами животных в Алтайском крае".

В Республике Бурятия этот вопрос был урегулирован указом Президента РБ. Законы об охоте и охотничьем хозяйстве приняты в Томской, Тюменской областях и большинстве других субъектов Российской Федерации. В Чувашской Республике Положение о порядке предоставления охотничьих угодий утверждено Постановлением кабинета министров ЧР от 1 февраля 1999 г. N 20 (см.: Охотничье дело. 1999. N 7 - 8).

Актуальной проблемой в настоящее время является приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, в частности, по вопросам охраны и использования животного мира и иным аспектам совместного ведения. На выстраивание надлежащей федеративной вертикали власти и гармоничное использование полномочий субъектов Федерации направлен Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которым утверждены Положение о представителе и Перечень федеральных округов (СЗ РФ. 2000. N 38. Ст. 3781).

Большую роль в применении и разграничении фаунистических и иных природоресурсных полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов играют роль правовые акты Конституционного Суда РФ.

Так, по делу о проверке конституционности норм Лесного кодекса Конституционный Суд в Постановлении от 9 января 1998 г. признал, что Конституция РФ не обязывает, чтобы лесной фонд находился в различных формах собственности, что из Конституции РФ не следует, что право собственности на лесной фонд автоматически принадлежит субъектам РФ, и что, следовательно, нет обязательности передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ. Лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода (СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429).

В Республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование и распоряжение природными ресурсами передавались населяющим их народам. По конституциям Республик Коми и Северная Осетия - Алания природные ресурсы находились в различных формах собственности в порядке и на условиях, установленных республиканским законодательством.

Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положения не соответствующими Конституции РФ, поскольку они ограничивают суверенитет РФ и нарушают установленное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Эти положения, как относящиеся не к ведению республик, а к совместному ведению РФ и ее субъектов, утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами (СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117).

В Конституции Республики Алтай животный мир и другие природные ресурсы объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на подведомственной территории. Эти положения по аналогичным основаниям Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. также признаны неконституционными (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728).

Приводя свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством, субъекты Федерации не должны выходить за пределы своих полномочий, им установленные. Своим Определением по Республике Башкортостан от 19 апреля 2001 г. Конституционный Суд РФ вновь подтвердил, что субъекты Федерации не должны повторять идентичные положения, признанные не соответствующими Конституции РФ и потому утратившие силу (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2059).

Органы государственной власти субъектов Федерации не только ведут Красную книгу субъекта Российской Федерации, но и вносят предложения о дополнениях Красной книги РФ (см.: Перечень (список) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ. Утвержден Приказом Госкомэкологии России от 19 декабря 1997 г. N 569 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 5).

В ряде северных и восточных автономных округов принимались нормативные правовые акты в развитие Указа Президента РФ от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера", направленные на передачу в аренду, либо в пожизненное наследуемое владение, либо в долгосрочное пользование охотугодий и оленьих пастбищ представителям малочисленных народов на территориях традиционного расселения.

Понятия коренных малочисленных народов, их традиционного образа жизни и исконной среды обитания устанавливаются Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г., в ст. 6 которого предусматривается участие субъектов Российской Федерации в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а в ст. 8 - права этих народов, их объединений и отдельных лиц (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208).

Основополагающим актом разграничения полномочий Федерации и ее субъектов стал Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.

В нем не только определяются основные понятия, применяемые в этой области, но и конкретизируются принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, обеспеченности ресурсами. Предусматриваются полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения, участие субъектов РФ в Федеральном законодательном процессе (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176).

По Постановлению главы администрации Краснодарского края от 23 июля 1995 г. N 413 дельта Кубани вошла в список водно - болотных угодий, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, имеющих международный статус Рамсарских. Субъекты Федерации все более активно подключаются к реализации международных договоров России (см. также комментарий к ст. ст. 12, 17 и 27 настоящего Закона).

Норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы, не существует; принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статуса Международного Суда ООН (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (пред. редколлегии Л.А. Окуньков). М.: ЕК, 1996; Конституция Российской Федерации. Комментарий (рук. авт. колл. Б.Н. Топорнин). М.: Юридическая литература, 1994). Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.

Ратифицированные договоры России обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного закона РФ - Конституции; так же поступают и в большинстве зарубежных стран.

Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется Парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут сразу вноситься изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:

исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ (см. ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными правилами может затягиваться на неопределенное время, и на этот период желательно (некоторые ученые полагают - необходимо) непосредственное "подчинение" национального законодательства международному праву.

Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через постепенную имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения федеральных законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в "Собрании законодательства Российской Федерации", в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению субъектами Федерации, всеми юридическими и физическими лицами.

[Радко]

Комментарий к статье 9 Участие коренных малочисленных народов и этнических общностей в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания

Комментируемая статья наделяет граждан, составляющих коренные малочисленные народы и этнические общности, особыми правами - правом на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности; правом на приоритетное пользование животным миром (см. комментарий к ст. ст. 48 и 49 Закона).

Включение в Закон "О животном мире" норм, закрепляющих особый правовой режим использования объектов животного мира малочисленными народами, является развитием положений, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Статья 69 Конституции гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Коренные малочисленные народы - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Существует Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, который утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

В России малочисленными народами признаются ханты, манси, ненцы, эвенки, чукчи, саами и т.д. Они представляют собой малочисленные этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более 100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности некоторые из них находятся на грани исчезновения.

Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит федеральным органам государственной власти Российской Федерации. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (п. "в", "е" ст. 71).

Кроме того, Конституция РФ включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "б", "м" ч. 1 ст. 72). Данное положение означает их ответственность перед коренными малочисленными народами, обязывает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации принимать необходимые решения в рассматриваемой сфере.

Земельный кодекс Российской Федерации признает возможным использование коренными малочисленными народами и общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации земель сельскохозяйственного назначения (ст. 78 Земельного кодекса РФ) для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. Согласно ст. 82 Земельного кодекса условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, а также для сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов будут устанавливаться федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

С целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности данных общностей на территориях их проживания могут создаваться национальные природные парки; устанавливаются границы участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей (ст. 47 Лесного кодекса РФ) <*>; допускаются выделение в национальных парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях государственных природных заказников - использование этими общностями природных ресурсов (ст. ст. 15, 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") <**>. Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в редакции от 21 февраля 1992 г. N 2395-1) <***> определено, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально - экономического развития этих народов и групп (ст. 42).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

<**> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

<***> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 16. N 834.

Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" <*> обязывает исполнительные органы субъектов Российской Федерации определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов.

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 18. Ст. 1009.

Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов дополняется и развивается на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера, оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38); гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными охотничье - рыбопромысловыми угодьями, защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность, на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры (ст. 42); признает возможным создание национальных административно - территориальных образований, действующих на основе принципов местного самоуправления (ст. 43); в местах компактного проживания народов Севера объявляет официальными их языки, допускает формирование кочевых Советов (родовых общин) и избирательных округов с меньшей численностью избирателей (ст. 46, 85, 112).

Устав Ханты - Мансийского автономного округа, вступивший в силу 4 мая 1995 г., гарантирует народам ханты и манси права на территории традиционного природопользования, самоуправление, развитие традиционных отраслей хозяйства, культуры, языка, предусматривает налоговые льготы и выделение в окружном бюджете специальных средств на их нужды, обеспечивает представительство в Думе автономного округа в количестве шесть мест с образованием из числа избранных депутатов в составе Думы Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, наделенной особыми полномочиями по защите интересов аборигенов (ст. ст. 1, 3, 18, 41, 53, 56, 74, 87, 89, 102).

Права коренных малочисленных народов защищаются не только путем их закрепления в Конституции и законодательстве. Их права и интересы обязаны защищать Президент Российской Федерации как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции); Уполномоченный по правам человека; Прокуратура Российской Федерации, на которую возложены задачи по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" <*>, в ред. от 17 ноября 1995 г.).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Установление в России особого конституционно - правового статуса коренных малочисленных народов соответствует не только международным принципам, но и общепринятым стандартам, находящим отражение в практике тех стран, где проживают подобные этнические общности (например, США, Канада, Норвегия).

Комментарий к статье 10 Участие граждан и юридических лиц в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания

В условиях провозглашения и формирования демократического правового государства и создания гражданского общества возрастает значение участия граждан в управлении делами общества и государства, в осуществлении муниципального и общественного контроля за использованием животного мира, охраной окружающей среды. Не случайно эти виды контроля - муниципальный и общественный - нередко объединяются в последнее время законодательством в один: местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии животного мира и среды его обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области фаунистических отношений и охраны окружающей среды (о видах правонарушений и ответственности см. комментарий к гл. VIII настоящего Закона).

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам природоресурсных отношений.

Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива (см., например: В. Ясюнас. Местное самоуправление. М.: ОСЬ-89, 1997; С.А. Боголюбов. Референдумы по экологически значимым проектам. М.: Центр экологической политики России, 1998).

В условиях демократических реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с комментируемой статьей наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование объектов животного мира (см. комментарий к ст. ст. 36 и 40 настоящего Закона).

Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений, предусмотренных в комментируемой статье, их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности указываются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 1999). Важно отметить, что и в комментируемой статье, и в указанном Законе правам физических и юридических лиц корреспондируют соответствующие обязанности государственных органов (добавим - и муниципальных органов) и их должностных лиц.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Порядок участия граждан в охране и использовании животного мира, общественного контроля регулируется Законом РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930), иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, по Федеральному закону "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148) профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам землепользования, иных видов природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.

В комментируемой статье предусматривается участие в охране и использовании животного мира общественных объединений и религиозных организаций, являющихся юридическими лицами. Однако по российскому законодательству их регистрация в качестве юридических лиц не является обязательной. Субъекты правоотношений, не ставшие юридическими лицами, не вправе обладать их соответствующими правами как юридических лиц с имущественной ответственностью, но, думается, не могут быть лишены прав на участие в сохранении и восстановлении окружающей среды в соответствии с действующим законодательством.

Не являющиеся государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению земельного и экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (подробнее см. комментарий к ст. 11 ЗК РФ). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506).

Вопросы непредставления информации решаются в Законе РФ "О государственной тайне" 1993 г. Однако согласно его ст. 7 сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии; факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

Помимо указанных в комментируемой статье прав граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий и осуществления экологического контроля (подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (пред. ред. кол. Л.А. Окуньков). М.: БЕК, 1996).

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка (см.: С.А. Боголюбов. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988).

Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.

Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы международное сотрудничество граждан РФ не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах на Никитина (обвиняемого в передаче международной норвежской экологической организации Белуна сведений о захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и на Пасько (обвиняемого в опубликовании в Японии данных о сбросе российскими вооруженными силами в Японское море отработанных ядерных отходов). Основаниями международного экологического общественного сотрудничества служат договоры с участием России (подробнее о них см. ст. ст. 5 и 60 настоящего Закона и комментарии к ним; о проведении общественной экологической экспертизы см. комментарий к ст. 20 настоящего Закона).

[Радко]

Комментарий к статье 13 Основные функции специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды его обитания

Содержание многих функций, поименованных в данной статье, более подробно раскрывается в следующих статьях комментируемого Закона: государственный учет и государственный кадастр объектов животного мира (ст. 14), государственный мониторинг объектов животного мира (ст. 15), государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 16), нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания (ст. 17), государственная экологическая экспертиза (ст. 20), сохранение среды обитания объектов животного мира (ст. 22), охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира (ст. 24) и др.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 (СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971), основными задачами МПР России являются разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально - сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение; координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий; комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР России осуществляет следующие функции в области реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды (применительно к комментируемому Закону):

разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, развития системы особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия;

организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование видов деятельности, связанных с пользованием объектами животного мира, охраной окружающей природной среды, а также контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

координирует в пределах своей компетенции деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей природной среды;

разрабатывает и осуществляет с участием других федеральных органов исполнительной власти меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;

осуществляет государственный мониторинг состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, устанавливает порядок его ведения;

организует и осуществляет государственный экологический контроль, государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно - кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, а также в пределах своей компетенции - за охраной объектов животного мира и среды их обитания;

обеспечивает в пределах своей компетенции охрану морской среды, ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия;

формирует систему особо охраняемых природных территорий, осуществляет государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении министерства, ведет Красную книгу РФ;

осуществляет совместно с другими специально уполномоченными государственными органами охрану объектов животного мира и среды их обитания, определяет порядок регулирования численности объектов животного мира на подведомственных особо охраняемых природных территориях;

организует егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства в комплексе с лесным хозяйством в лесхозах, на которые возложены эти функции;

организует и осуществляет в пределах своей компетенции выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на пользование объектами животного мира;

обеспечивает в установленном порядке проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, участвует в разработке форм государственной статистической отчетности в этой сфере;

в пределах своей компетенции рассматривает дела об административных правонарушениях, налагает административные взыскания, направляет материалы о нарушениях законодательства о животном мире в органы внутренних дел, прокуратуру, суд; предъявляет в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного окружающей природной среде, и т.д.

Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901 (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824 (подробнее см. комментарий к ст. 11 и 16).

Госкомрыболовство России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству" (СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920), впредь до утверждения Положения о Госкомрыболовстве, выполняет функции в области рыбохозяйственной деятельности, предусмотренные Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808). Эти функции следующие:

проведение государственной политики и осуществление государственного управления и контроля в области охраны, воспроизводства и использования (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ), исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания (в части влияния на рыбные запасы) во внутренних водных объектах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в конвенционных районах Мирового океана и исключительных экономических зонах иностранных прибрежных государств в соответствии с международными договорами РФ;

организация изучения состояния водных биологических ресурсов, установление научно обоснованного общего допустимого улова и режима промысла, разработка и реализация комплексных мероприятий по воспроизводству водных биологических ресурсов, повышению биологической продуктивности внутренних водных объектов, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;

обеспечение охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ) и контроля за рациональным неистощительным использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов и во взаимодействии с другими органами - контроля за сохранением биологического разнообразия;

участие в пределах своей компетенции в осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства РФ в части охраны среды обитания водных биологических ресурсов;

защита в установленном порядке интересов РФ в исключительных экономических зонах иностранных прибрежных государств в соответствии с международными договорами и соглашениями в области рыболовства;

государственный мониторинг водных биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла;

подготовка предложения по распределению общих допустимых уловов и квот вылова водных биологических ресурсов, выдача квот вылова водных биологических ресурсов, лицензии (разрешений) на их вылов;

регулирование использования в рыбохозяйственных водоемах водных биологических ресурсов, отнесенных в установленном порядке к федеральным природным ресурсам, и по соглашению с субъектами Российской Федерации - водных биологических ресурсов, не отнесенных к федеральным природным ресурсам, утверждение в установленном порядке правил рыболовства;

разработка научно обоснованных объемов искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов и осуществление государственного контроля за их соблюдением;

рассмотрение дел о нарушениях правил рыболовства и охраны водных биологических ресурсов и принятие меры административного воздействия к виновным лицам или направление материалов по фактам злостного браконьерства в следственные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности, а также предъявление в пределах своей компетенции исков в возмещение ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам.

Положение о Федеральной пограничной службе Российской Федерации было утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. N 232 (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 863), которое с внесенными изменениями и дополнениями действует и в настоящее время.

Федеральным законом от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2021) установлено, в частности, что основными задачами Пограничной службы, применительно к комментируемому Закону, являются:

охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану государственной границы, а также использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ и их природных ресурсов;

осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов (ст. 3).

В пределах своей компетенции органы Пограничной службы, в частности, осуществляют:

государственный контроль за соблюдением федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в сфере соблюдения федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

совместно с другими специально уполномоченными на то государственными контрольными органами охрану биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации (ст. 9).

Комментарий к статье 14 Государственный учет и государственный кадастр объектов животного мира

Учет объектов животного мира представляет собой выявление их количества и видов в целях организации рационального использования. Кадастр - систематический свод данных, включающий опись видов и количества объектов животного мира, их социально - экономическую оценку. Кадастр объектов животного мира может содержать рекомендации по их использованию и охране.

Порядок ведения государственного учета и государственного кадастра животного мира определен Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" N 1342 <*> и Положением о Министерстве природных ресурсов, утвержденным Правительством РФ 25 сентября 2000 г. N 726 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5335.

<**> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

Законодательством установлено, что в Российской Федерации производится государственный учет объектов животного мира и ведется государственный кадастр объектов животного мира, постоянно или временно обитающих на территории Российской Федерации, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Их ведение осуществляется по единым правилам для всей Российской Федерации, утверждаемым Министерством природных ресурсов РФ с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет межотраслевую координацию по вопросам ведения учета и кадастра. Организация учета и ведение кадастра возложены:

объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса), - на Министерство сельского хозяйства РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства, - на Государственный комитет РФ по рыболовству;

объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень вредителей леса, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень (групп, видов) животных, представляющих опасность для здоровья человека, - на Министерство здравоохранения РФ.

Указанные федеральные органы осуществляют ведение учета и кадастра совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ (по их территориям) и Российской академией наук (при необходимости проведения специальных научных исследований).

Пользователи объектов животного мира обязаны вести учет используемых ими объектов животного мира, объемов их изъятия и ежегодно представлять полученные данные федеральным исполнительным органам власти, ответственным за организацию и ведение учета соответствующих объектов животного мира, в порядке, установленном правилами ведения учета. Затем указанными федеральными органами проводится свод учетных и кадастровых сведений о соответствующих объектах животного мира по субъектам РФ и в целом по стране, анализ этих сведений и организуется периодическое издание материалов учета и кадастра.

Министерство природных ресурсов РФ обобщает учетные и кадастровые сведения и результаты их анализа направляет в ежегодный Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации. Все работы, связанные с организацией и проведением учета и сбора кадастровых сведений, осуществляются перечисленными федеральными органами и Российской академией наук за счет и в пределах выделенных им средств федерального бюджета.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано оказывать финансовую и техническую помощь соответствующим федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам и Российской академии наук при ведении учета и кадастра.

Правила учета и ведения кадастра, состав кадастровых сведений, формы учетной документации по объектам животного мира, методические указания по их дополнению, а также порядок публикации материалов учета и кадастра разрабатываются федеральными министерствами и ведомствами, на которые возложено их ведение, Государственным комитетом РФ по статистике, Российской академией наук и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В системе Министерства сельского хозяйства РФ действует Государственная служба учета охотничьих ресурсов России, которая организует мероприятия по учету численности охотничьих животных. Одной из главных задач управлений по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в субъектах РФ является организация и ведение государственного учета, государственного кадастра охотничьих животных. Районная служба охотничьего надзора организует и непосредственно участвует в проведении работ по учету охотничьей фауны и вносит в вышестоящие органы управления охотничьим хозяйством предложения по планам, нормам, срокам добычи охотничьих животных.

Согласно Приказу Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 10 апреля 2000 г. управлениями по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных создаются специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Отряды участвуют в проведении государственного учета охотничьих животных, выявляют места их сезонных концентраций, пути миграций и сезонных перекочевок. Ими проводится разъяснительная работа среди населения о бережном отношении к объектам животного мира и среде их обитания <*>.

--------------------------------

<*> См. Положение о специализированных отрядах по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное Минсельхозпродом России от 10 апреля 2000 г. N 282 (БНА. N 23).

Комментарий к статье 15 Государственный мониторинг объектов животного мира

Мониторинг - комплексная система наблюдений, оценки и прогноза изменения состояния окружающей природной среды (объектов животного мира) под влиянием антропогенных факторов. Мониторинг объектов животного мира - биологический. Его основными задачами являются:

наблюдение за состоянием популяций диких животных;

оценка и прогноз состояния популяций диких животных;

выявление факторов и источников антропогенных воздействий на популяции диких животных и т.п.

Порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира определен Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" N 1342 <*> и Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Правительством РФ Постановлением от 25 сентября 2000 г. N 726 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5335.

<**> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

Согласно действующему законодательству государственный мониторинг объектов животного мира ведется по единым для Российской Федерации правилам, утверждаемым Министерством природных ресурсов РФ. В Российской Федерации осуществляется государственный мониторинг объектов животного мира, постоянно или временно обитающих на территории Российской Федерации, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Министерство природных ресурсов РФ осуществляет межотраслевую координацию по вопросам ведения мониторинга.

Организация и ведение мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса), возложены на Министерство сельского хозяйства РФ:

объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства, - на Государственный комитет РФ по рыболовству;

объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень вредителей леса, - на Министерство природных ресурсов РФ;

объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальный перечень видов (групп видов) животных, представляющих опасность для здоровья человека, - на Министерство здравоохранения РФ.

Указанные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией осуществляют ведение мониторинга совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ (по территориям) и Российской академией наук (при необходимости проведения специальных научных исследований). Все работы, связанные с организацией и проведением мониторинга, осуществляются перечисленными органами исполнительной власти и Российской академией наук за счет и в пределах выделяемых им средств федерального бюджета.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано оказывать финансовую и техническую помощь при ведении мониторинга соответствующим федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам и Российской академии наук. Мониторинг объектов животного мира в государственных природных заповедниках осуществляется в рамках программы "Летопись природы" и включает:

наблюдения за изменением уровня биоразнообразия и качественного состава фауны, в первую очередь позвоночных животных;

наблюдения за состоянием популяций редких видов животных, включенных в Красную книгу России;

редких видов животных, включенных в региональную Красную книгу или региональный список особо охраняемых видов;

ценных охотничье - промысловых видов животных, животных, имеющих значение с эпидемиологической точки зрения, иных видов, имеющих существенную хозяйственную или социальную значимость;

видов, особо уязвимых ввиду образования ими массовых скоплений (колониальных птиц, морских млекопитающих и т.д.);

видов - эдификаторов природных сообществ и экосистем и видов индикаторов их состояния <*>.

--------------------------------

<*> См.: Основные направления специфики деятельности государственных природных заповедников на период до 2010 г. Ежемесячный бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов в России". 2001. N 5. С. 100.

Комментарий к статье 16 Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания

Задачей государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания является соблюдение всеми юридическими лицами и гражданами действующего законодательства о животном мире. Государственный контроль направлен на обеспечение биологического разнообразия, устойчивого использования всех компонентов животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, являются Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство природных ресурсов РФ. Указанные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения образуют систему государственных органов в области контроля за охраной и использованием объектов животного мира. Сфера их деятельности и полномочия по осуществлению государственного контроля определены положениями об указанных органах, утвержденными Правительством РФ, законами Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации в отношении порядка охраны и контроля за использованием морских биологических ресурсов.

Министерство сельского хозяйства РФ является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. В структуре Министерства образован Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов (Охотдепартамент). Территориальными органами, находящимися в непосредственном подчинении Департамента, являются управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в субъектах Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808).

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства РФ на него возложено:

проведение государственной политики и осуществление государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания в Российской Федерации;

обеспечение организации и осуществления охраны и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

осуществление государственного управления охотничьим хозяйством и обеспечение государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством охотничьих животных, а также за состоянием среды их обитания и ведением охотничьего хозяйства;

осуществление нормирования в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, утверждение правил охоты, нормативов, лимитов, стандартов, инструктивно - методических и нормативно - технических документов в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, обеспечение государственного контроля за их соблюдением;

обеспечение организации и ведения учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, установление лимита их добычи;

ограничение и приостановление в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением требований законодательства об охране и использовании животного мира, норм, правил и условий лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты;

утверждение по согласованию с Министерством финансов РФ такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, предъявление в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения законодательства об охране и использовании объектов животного мира;

рассмотрение в установленном порядке дел об административных правонарушениях в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и наложение административных взысканий;

выдача долгосрочных лицензий на право пользования и разрешений на добычу объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, удостоверений на право охоты и установление порядка их выдачи, приостановление и аннулирование в установленном порядке в пределах своей компетенции лицензий.

Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) и Федеральная пограничная служба Российской Федерации являются специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов. (см. также комментарий к ст. 13).

Сфера их деятельности, правомочия и взаимодействие по осуществлению государственного контроля определяются Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. N 147 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству" (с изменениями, внесенными 19 августа 2000 г.) <*>, Федеральным законом "О пограничной службе Российской Федерации" от 4 мая 2000 г. N 55-РФ <**>, Положением о Федеральной пограничной службе Российской Федерации", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 г. N 232 (с изменениями, внесенными 25 сентября 1999 г.) <***>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 920; СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3148.

<**> СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2021.

<***> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 863; СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4591.

Государственный комитет РФ по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. В составе Госкомрыболовства России действуют бассейновые органы, осуществляющие охрану, воспроизводство рыбных запасов и государственный контроль за их использованием во внутренних водных объектах.

Госкомрыболовство России, проводя государственную политику в области рыболовства и рыбного хозяйства, осуществляет исследования сырьевой базы рыболовства, ежегодно определяет общий допустимый улов, разрабатывает и утверждает правила рыболовства, уведомляет о них Федеральную пограничную службу Российской Федерации и осуществляет иные меры регулирования рыболовства и рыбоводства. После утверждения Правительством РФ распределения квот вылова водных биологических ресурсов в установленном порядке производится оформление российским и иностранным физическим и юридическим лицам разрешений на лов рыбы, добычу морских животных и растений в промышленных, научных, контрольных и рыбоводных целях.

Федеральная пограничная служба Российской Федерации осуществляет государственный контроль:

за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации;

за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также других документов, на основании которых возникает право пользования водными биологическими ресурсами;

за выполнением международных договоров в сфере охраны водных биологических ресурсов.

Федеральная пограничная служба Российской Федерации совместно с Госкомрыболовством России осуществляет охрану запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Федеральной пограничной службой Российской Федерации осуществляются функции по обеспечению охраны биологических ресурсов во внутренних морских водах, Каспийском и Азовском морях до определения их правового статуса.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет государственный экологический контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и координирующий эту деятельность иных федеральных органов исполнительной власти. Сфера его деятельности и полномочия должностных лиц по осуществлению государственного контроля установлены Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971.

С принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ <*> должностные лица специально уполномоченных государственных органов, осуществляющие государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, должны учитывать требования указанного Федерального закона, направленные на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не противоречащие специфике организации и проведения контрольных мероприятий в их деятельности.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

В принятом Федеральном законе сказано, что особенности проведения мероприятий по контролю в отдельных сферах государственного контроля (надзора) устанавливаются федеральными законами или в установленном ими порядке с учетом положений указанного Федерального закона. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. обязывает должностных лиц органов государственного контроля своевременно и в полной мере исполнять предоставленные им действующим законодательством полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушения обязательных требований законодательства. При проверках должны соблюдаться законодательство, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Проведение контрольных мероприятий должно осуществляться на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного контроля и соблюдением требований и порядка, установленных данным Федеральным законом.

Для выполнения возложенных обязанностей должностные лица, осуществляющие государственный контроль за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира и среды их обитания, наделяются специальными правомочиями, обеспечивающими оперативное пресечение, выявление и задержание правонарушителей. Перечень их установлен в ст. 31 комментируемого Закона.

Порядок остановки судов, проверки документов на право лова и добывание морских биологических ресурсов и иные виды пользования ими, задержание судов, ведущих промысел во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне Российской Федерации, регулируется Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изменениями, внесенными 10 февраля 1999 г. <*>), Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ <**>, Федеральным законом "О пограничной службе Российской Федерации" от 4 мая 2000 г. и Положением о пограничной службе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 г. N 232 (с изменениями, внесенными 25 сентября 1999 г.).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; СЗ РФ. 1999. Ст. 879.

<**> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.

Необходимость обеспечения экономической безопасности страны, рационального использования, изучения запасов и сохранения водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей, а также обеспечения наблюдения за промысловой деятельностью российских судов на морских акваториях, находящихся за пределами юрисдикции Российской Федерации, потребовали использования космических средств и современных информационных технологий для контроля за деятельностью российских и иностранных судов.

Российские и иностранные суда, осуществляющие промысел водных биологических ресурсов и морские ресурсные исследования, должны оснащаться техническими средствами контроля, обеспечивающими постоянную автоматическую информацию о ведении промысла и исследований. Приказом Госкомрыболовства России от 30 ноября 1999 г. N 338 утверждено Временное положение о спутниковом позиционном контроле российских промысловых судов <*>, а Приказом от 22 ноября 1999 г. N 330 - Временное положение о спутниковом позиционном контроле иностранных промысловых судов <**>.

--------------------------------

<*> БНА. 2000. N 4.

<**> Там же.

В целях осуществления контрольно - проверочных мероприятий для российских и иностранных судов, осуществляющих промысел водных биологических ресурсов или морские ресурсные исследования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, установлена обязательность их прохода через определенные морские контрольные пункты (точки).

Реализуя предоставленные права по проверке документов на право пользования объектами животного мира, задержанию правонарушителей, изъятию незаконно добытой продукции, орудий добывания, транспортных средств, оружия, должностные лица, осуществляющие государственный контроль, обязаны действовать в пределах предоставленных им прав, выполнять установленные законодательством требования осуществления указанных действий. В случае совершения правонарушений ими принимаются меры к привлечению виновных к юридической ответственности.

Составы правонарушений, влекущих административную ответственность за нарушение законодательства об охране животного мира, были установлены в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Это:

нарушение права государственной собственности на животный мир (ст. 48.1);

нарушение установленного порядка охраны живых ресурсов континентального шельфа (ст. 56.1, 56.2, 56.3, 57.1, 58, 84.5, 84.6);

уничтожение полезной для леса фауны (ст. 75);

нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 64.1);

нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание животных (ст. 84.2);

нарушение правил охраны видов животных, занесенных в Красные книги (ст. 84.3 и 84.4);

нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром (ст. 85);

нарушение правил китобойного промысла (ст. 86).

Порядок привлечения к административной ответственности определяется нормами Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. и разъясняется во Временной инструкции о порядке производства по делам о нарушении правил пользования и охраны животного мира, утвержденной Приказом Минприроды России от 1 февраля 1993 г. N 18 <*>. С 1 июля 2002 г. вступает в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. При возникновении трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка выясняются все обстоятельства, характеризующие состав совершенного правонарушения, последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненного ущерба (см. комментарий к ст. 24 и 55).

--------------------------------

<*> Охотничьи законы. Сборник нормативных правовых актов и других документов. Сост. Н.В. Краев. Киров, 1999. С. 447.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" N 14 <*> разъяснил, что разграничение уголовно наказуемой добычи водных животных и растений (ст. 256 УК РФ) и аналогичного административного проступка необходимо проводить по признакам крупного ущерба, применения самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).

--------------------------------

<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 1.

При определении размера вреда и расчета сумм ущерба, нанесенного объектам животного мира и подлежащим возмещению, руководствуются как утвержденными централизованно методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими федеральное законодательство.

Статья 31 комментируемого Закона предоставляет должностным лицам, выполняющим задачи по охране объектов животного мира, право хранить, носить служебное огнестрельное оружие и специальные средства, применять в установленном порядке физическую силу, специальные средства, служебных собак и огнестрельное оружие.

В развитие Закона Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира" определен перечень должностных лиц, которым разрешено хранение, ношение и применение огнестрельного оружия; перечень разрешенного для использования служебного, гражданского, боевого ручного стрелкового оружия, специальных средств и Правила их применения <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 757.

Правилами установлено, что отношения, возникающие при их использовании указанными должностными лицами, регулируются Федеральными законами "Об оружии", "О животном мире" и утвержденными Правилами.

Согласно Правилам применение служебного оружия, специальных средств и использование служебных собак может производиться указанными должностными лицами при исполнении возложенных на них обязанностей по охране животного мира в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости. К таким состояниям Правила относят:

отражение нападения, непосредственно угрожающего жизни или здоровью должностных лиц, членов их семей или граждан, исполняющих возложенные на них законом обязанности по охране животного мира;

задержание лиц, подозреваемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, или оказывающих вооруженное сопротивление, или отказывающихся выполнить законное требование должностного лица о сдаче оружия;

отражение вооруженного или группового нападения на служебные, жилые и иные помещения, принадлежащие должностным лицам;

подачу сигнала тревоги и вызова помощи.

Средства принудительной остановки автотранспорта применяются в случаях, когда есть основания полагать, что конкретное транспортное средство является орудием преступления, но водитель которого не выполнил требования должностного лица остановиться. Применению служебного оружия должностными лицами должно предшествовать предупреждение о намерении его применить. Лицам, получившим телесные повреждения при применении служебного оружия, специальных средств и служебных собак, должно быть обеспечено оказание доврачебной помощи. О каждом случае применения служебного оружия должностное лицо обязано незамедлительно в течение суток сообщить в территориальные органы внутренних дел по месту применения оружия и администрации по месту работы.

Порядок применения оружия военными кораблями и летательными аппаратами Федеральной пограничной службы Российской Федерации при осуществлении государственного контроля за использованием водных биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации урегулирован Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изменениями, внесенными 10 февраля 1999 г.) и Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ.

Статьей 36 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" устанавливается, что должностные лица органов охраны при выполнении своих служебных обязанностей имеют право применять оружие против нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительный выстрел вверх.

Далее в указанном Федеральном законе разъясняется, что военные корабли и летательные аппараты федерального органа исполнительной власти по пограничной службе могут применять оружие против судов - нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. В Законе сказано, что детально порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органов охраны пользуются правами, предоставленными настоящим Федеральным законом, также в отношении судов, находящихся в территориальном море или во внутренних водах Российской Федерации, если имеются достаточные основания считать, что эти суда нарушили в исключительной экономической зоне настоящий Федеральный закон или международные договоры Российской Федерации.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по обороне, федеральный орган исполнительной власти по рыболовству, федеральный орган исполнительной власти по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, федеральный орган исполнительной власти по транспорту попутно с решением своих основных задач оказывают содействие органам охраны в осуществлении ими своих функций путем наблюдения за деятельностью в пределах исключительной экономической зоны с использованием военных кораблей, судов, береговых постов и других средств, а также летательных аппаратов.

Для охраны, учета охотничьих животных, регулирования их численности и надзора за соблюдением правил охоты на территории субъектов Российской Федерации приказами территориальных органов Охотдепартамента Министерства сельского хозяйства РФ создаются специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. В составе отрядов могут формироваться оперативные группы. По решению Охотдепартамента Министерства сельского хозяйства РФ при проведении мероприятий по охране объектов животного мира отряды одних охотуправлений могут направляться для оказания помощи в другие охотуправления. Осуществление возложенных на отряды функций распространяется на территории охотничьих угодий, включая особо охраняемые территории. Отряды формируются из должностных лиц охотуправлений. Права должностных лиц определены ст. 31 и 32 комментируемого Закона. Основными задачами отрядов являются: надзор за соблюдением правил охоты; охрана объектов животного мира и среды их обитания; контроль за ведением охотничьего хозяйства; регулирование численности охотничьих животных; государственный учет охотничьих животных. (См. Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 10 апреля 2000 г. N 282, зарегистрирован Минюстом России 19 мая 2000 г. N 2235 (БНА. 2000. N 23.)

[Радко]

Глава III. ОХРАНА ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА

И СРЕДЫ ИХ ОБИТАНИЯ

Комментарий к статье 18 Государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания

Государственные программы являются важным средством государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира, предусмотренного в главе II настоящего Закона, наряду с государственной экологической экспертизой, установлением ограничений и запретов на использование объектов животного мира, созданием особо охраняемых природных территорий, лицензированием и т.п. В условиях перехода от преимущественно административно - командных к преимущественно государственно - экономическим методам управления государственному планированию принадлежит значительная роль как средству обеспечения интересов общества, нынешнего и будущих поколений.

Государственные программы, предусмотренные в комментируемой статье, имеют, как правило, специальную направленность и считаются поэтому целевыми. Эти программы в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. рассматриваются в качестве одного из методов экономического регулирования охраны окружающей среды и могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по охране объектов животного мира и среды его обитания.

На страницах периодических изданий - "Охота и охотничье хозяйство", "Вестник русской охоты и рыбалки", "Литературная газета охотника и рыболова", "Охотник и рыболов Поволжья" и др. - регулярно обсуждаются меры и программы выживания охотничьего хозяйства. 12 октября 1997 г. Председателем Правительства РФ было издано распоряжение, и 9 января 1998 г. министром сельского хозяйства и продовольствия был подписан Приказ о выработке единой концепции развития охотничьего хозяйства и научного обеспечения охотничьей отрасли.

В подготовленных Охотдепартаментом Минсельхоза, Росохотрыболовсоюзом, ВНИИОЗ Российской академии сельскохозяйственных наук документах нашли свое достойное отражение и государственные программы по охране объектов животного мира и среды его обитания (о месте программ в экономическом регулировании и механизме охраны и использования объектов животного мира см. комментарий к ст. 50 настоящего Закона).

Планирование и разработка подобных программ и мероприятий должны осуществляться с учетом прогнозов социально - экономического развития, целевых программ в области охраны окружающей среды, научных исследований и новых, необходимых для решения природоохранных задач. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране объектов животного мира и среды его обитания.

Повышенное внимание уделяется комментируемым программам в сфере пользования животным миром в целях охоты (подробнее см.: Труды ВНИИОЗ. Охотоведение. Экономика, организация, право. Киров; Дежкин В.В. Научные основы рационального использования, охраны и воспроизводства ресурсов охотничьих животных. Дисс. на соиск. уч. степени докт. биол. наук. М., 1989; Улитин А.А. Экологические, правовые и экономические проблемы охотничьего хозяйства России в связи с охраной ее охотничьих ресурсов. Дисс. на соиск. уч. степени докт. биол. наук. М., 1999; Матвейчук С.П. Российское охотоведение и проблемы организации охотничьей деятельности. Дисс. на соиск. уч. степени канд. с/х наук).

Порядок разработки, обсуждения, согласования и принятия программ определяется в Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871). Из полусотни федеральных программ экологического характера выполняется, к сожалению, из-за недостаточного бюджетного финансирования не более пяти (см.: Юридический энциклопедический словарь "Экология" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 2000). Поэтому ряд программ получает помощь из международных источников.

Мероприятия по сохранению объектов животного мира и среды его обитания включены в программы "Экологическая безопасность России", "Биоразнообразие России", "Волга", "Тигр", "Чистая вода", "Зубр", "Рыба". Программы утверждаются не только Правительством РФ, но и Президентом РФ, например Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3972).

Распространены территориальные, местные программы - о сохранении гнездовий серой цапли и среды обитания бобров, об очистке притоков реки Томь и Москвы - реки, "Соболь", "Бурый медведь", "Рысь", "Лось". При реализации любого уровня программ важны привлечение вкладчиков, средств загрязнителей, пользователей объектами животного мира и среды его обитания, а также осуществление комплексного, экосистемного подхода, обеспечивающего сохранение всех полезных объектов животного мира.

Комментарий к статье 19 Организация охраны животного мира и среды его обитания

Комментируемая статья носит преимущественно отсылочный характер, так как компетенция упоминаемых в ней органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления предусматривается в ст. 5 - 9 настоящего Закона (см. комментарии к ним), а полномочия специально уполномоченных государственных органов в области государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания предусмотрены в положениях об этих органах и в ст. ст. 12, 13 и 16 настоящего Закона (см. комментарии к ним).

Смысл комментируемой статьи видится в возложении на государство и его органы ответственности за организацию охраны животного мира и среды его обитания, основных обязанностей по обеспечению выполнения требований настоящего Закона. Уполномоченный государством Департамент по охране и развитию охотничьих ресурсов Минсельхоза России является головным и координирующим государственным органом по организации охраны животного мира и контролю за его использованием. Известны усилия этого Департамента по наведению порядка в подведомственных управлениях субъектов Федерации, борьбе с браконьерством, упорядочению разрешений и регистрации прав на охоту и ведение охотничьего хозяйства путем выдачи единого государственного билета и иных документов.

В Государственной Думе Федерального Собрания РФ готовятся, обсуждаются и принимаются федеральные законы о рыболовстве, охране биологических водных ресурсов, об охоте, охотничьем хозяйстве, регулярно проводятся парламентские слушания, где обсуждаются не только законопроекты, но и перспективы развития законодательства о животном мире, совмещения государственных и общественных начал в управлении его охраной и использованием, сохранения всего лучшего, наработанного в предыдущие десятилетия, и внедрения передового, реформаторского, способного обеспечить государственную и муниципальную собственность на объекты животного мира.

На слушаниях в Государственной Думе РФ в 2001 г. отмечалась необходимость повышения для всего общества экономического потенциала животного мира, реагирования государства как собственника на увеличение числа землепользователей и охотпользователей путем лицензирования, совершенствования договорных отношений, более четкого разграничения полномочий Федерации и ее субъектов (см. Вестник русской охоты и рыбалки. 2001. N 1).

Центральные советы Ассоциации "Росохотрыболовсоюз", Военно - охотничьего общества, общественно - государственного объединения Всероссийского физкультурно - спортивного общества "Динамо" в обращении к своим членам в апреле 2001 г. выступают за укрепление государства, усиление его демократических основ, за порядок на охотничьей ниве, поддержание инициативы граждан.

Общественные организации, удовлетворяя духовные и материальные потребности граждан (см. преамбулу Федерального закона "О животном мире"), осуществляют свою деятельность на площади охотничьих угодий в 240 млн. га, ведут оздоровительную работу, развивают охотничье собаководство, поощряют стрелковый и рыболовный спорт, занимаются дичеразведением, поощряют гуманные начала в образе жизни.

Председатель Государственной Думы РФ отмечает бескорыстие общественников, осуществление ими государственного дела по приумножению богатств русской природы. Вице - премьер Правительства РФ пишет о большом вкладе общественности в воспитание у молодежи любви к Родине, создание условий для активного отдыха населения, борьбу с потребительским отношением к природе (Литературная газета охотника и рыболова. 2001. N 4).

Общественные охотничьи и рыболовные инспекции при соответствующих государственных органах, получившие в нашей стране и за рубежом развитие, правовое оформление и признание во второй половине XX века, неоднократно рассматривались нами как оптимальное сочетание государственных и общественных начал в обеспечении надлежащей охраны среды и организации рационального природопользования (см.: С.А. Боголюбов: Советская природоохранительная программа в действии. Знания - народу. 1975. N 9; На воде. Советская милиция. 1975. N 4; Обеспечение правопорядка на водоемах; Советская юстиция. 1986. N 1; Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988; Экология и право. М.: Знание, 1989; Правовые проблемы общественного контроля в области охраны природы. Тезисы конф. Киев, 1989; Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999).

Сочетание государственных и общественных начал в охране и

использовании биологических ресурсов, предусмотренных в ст. ст. 10, 19 и др. комментируемого Закона, является одной из основных целей, задач и проблем организации охраны животного мира и среды его обитания, от решения которых зависит создание условий для устойчивого существования и защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (см. ст. 1 и комментарий к ней).

[Радко]

Комментарий к статье 22 Сохранение среды обитания объектов животного мира

Конституция Российской Федерации обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Деятельность человека, так или иначе связанная с воздействием на окружающую среду или с использованием природных ресурсов, неизбежно оказывает негативное влияние на окружающую природную среду.

Проведение ядерных испытаний, работа атомных электростанций, строительство плотин и рытье каналов, запуск ракет, являясь на первый взгляд делом локальным, через окружающую среду данной территории оказывают отрицательное воздействие на природу планеты в целом. Появление "озоновых дыр" в атмосфере, загрязнение огромных территорий радиоактивными отходами и выбросами с АЭС, гибель части животного мира есть наглядное подтверждение тому, что окружающая каждого среда является частью природы, и в правовом смысле их нельзя рассматривать раздельно.

Правовая обязанность сохранять природу и окружающую среду корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (соответственно - природу), а также праву государства применять санкции за нарушение природоохранного законодательства или устанавливать льготы и компенсации людям, оказавшимся в условиях неблагоприятной окружающей среды.

На Западе необходимость охраны окружающей природной среды была осознана еще в прошлом веке. В Париже в 1972 г. была принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия <*> (Россия ратифицировала эту Конвенцию в 1988 г. - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI).

--------------------------------

<*> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1991. Вып. XIV. С. 482.

В этой Конвенции было отмечено, что культурному и природному наследию все более угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и экономической жизни, которая усугубляет их еще более опасными вредоносными и разрушительными явлениями.

Сохранение среды обитания животного мира является частью природоохранных мероприятий, направленных на улучшение в целом экологического состояния окружающей природной среды. Поэтому к понятию сохранения среды обитания животного мира в полной мере применимы правовые конструкции природоохранного законодательства. Экологическое законодательство обязывает граждан принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.

При размещении, технико - экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально - бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.

Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно - эпидемиологического надзора.

При размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территории и оздоровлению окружающей природной среды. Рассматриваемый Закон предусматривает также экологические требования при вводе в эксплуатацию, при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

Предприятия, учреждения, организации, граждане обеспечивают соблюдение установленных нормативов качества окружающей природной среды на основе соблюдения утвержденных технологий, внедрения экологически безопасных технологий и производств, надежной и эффективной работы очистных сооружений, установок и средств контроля, обезвреживания и утилизации отходов, проводят мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов. Существуют также предприятия, при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации которых оказывается вредное воздействие на окружающую природную среду. В таких случаях должны соблюдаться нормативы предельно допустимой концентрации в природной среде микробов, грибков, вирусов и иных видов микроорганизмов и биологических веществ, которые утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области санитарно - эпидемиологического надзора.

Предприятия, учреждения, организации или граждане, способные оказать биологическое воздействие на окружающую природную среду, обязаны обеспечивать экологически безвредное производство, хранение, транспортировку, использование и удаление микроорганизмов и биологических веществ, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий вредного биологического воздействия на окружающую природную среду, здоровье человека и его генетический фонд.

Законом запрещается применение и разведение биологических объектов, не свойственных природе соответствующего региона, а также полученных искусственным путем, без разработки эффективных мер предотвращения их неконтролируемого размножения (подробнее см. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. РГ. 2002. 12 января).

Запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды.

Деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, в том числе состоянию окружающей среды, среде обитания животного мира, подлежит лицензированию.

Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с последующими изменениями) содержит критерии определения лицензируемых видов деятельности, а также перечень этих видов.

В частности, к ним относятся:

проектирование взрыво- и пожароопасных, химически опасных и вредных производств;

проектирование, строительство, эксплуатация, производство, монтаж, ремонт магистральных газопроводов, нефтепроводов и продуктопроводов; горных производств и объектов; бурового оборудования; нефтегазопромыслового оборудования; геолого - разведочного оборудования; горно - шахтного оборудования.

Основные виды деятельности, влекущие за собой возникновение негативных последствий для среды обитания животного мира, перечислены в лицензируемых видах деятельности и в экологических требованиях природоохранного законодательства. Это любая промышленная деятельность, связанная с добычей, переработкой и транспортировкой полезных ископаемых; деятельности в сфере электроэнергетики, мелиорация, осуществление туризма. Установление ограничений и ответственности при осуществлении данных видов деятельности подробно урегулировано в целом блоке нормативных правовых актов.

Например, в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с последующими изменениями) <*> указано, что в обязанности российских и иностранных лицензиатов, ведущих промысел живых ресурсов, входит соблюдение установленных правил вылова (добычи) живых ресурсов, лимитов на их вылов (добычу) и выполнение условий лицензии (разрешения) на промысел живых ресурсов; недопущение ухудшения естественных условий обитания живых ресурсов и неправомерной акклиматизации видов живых ресурсов и соблюдение требований карантинного режима.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

При сооружении линий связи, согласно Постановлению Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" <*>, в случае если трассы действующих кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации проходят по территориям заповедников, лесов первой группы и другим особо охраняемым территориям, допускается создание просек только при отсутствии снижения функционального значения особо охраняемых участков (места кормежки редких и исчезающих видов животных, нерестилища ценных пород рыб).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 25. Ст. 2396.

Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу (Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" <*>). Эти объекты животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, подлежат особой охране.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808.

Изъятие из естественной природной среды объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Осуществление полномочий по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания возложено на специально уполномоченные государственные органы (см. комментарий к ст. 13 и 16).

Комментарий к статье 23 Охрана животного мира и среды его обитания в особо охраняемых природных территориях

Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, поэтому охрана животного мира и среды его обитания на этих территориях обладает определенной спецификой.

Особо охраняемые природные территории подразделяются на большое количество территорий, где каждая наделена особым, присущим только ей правовым режимом. Следовательно, в одной норме комментируемого Закона невозможно наиболее полно урегулировать отношения по использованию объектов животного мира и их охране на особо охраняемых природных территориях. Комментируемая норма является отсылочной к природоохранному законодательству и, в частности, к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий (ст. 2 названного Закона):

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно - оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

Государственные природные заповедники имеют особый статус, и на их территории полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты животного мира, имеющие природоохранное, научное, эколого - просветительское значение как образцы естественной природной среды, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Заповедники также являются природоохранными, научно - исследовательскими и эколого - просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Животный мир, находящийся на территориях государственных природных заповедников, предоставляется в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами. Особый статус заповедников влечет за собой запрещение любой деятельности, противоречащей задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике, в том числе и интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации.

На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия (ст. 9).

Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территории государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.

Национальные парки не обладают таким особым правовым статусом, как государственные природные заповедники, и являются природоохранными, эколого - просветительскими и научно - исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Поэтому порядок предоставления животного мира в пользование, находящийся на территории национальных парков, предоставляется в пользование (владение) национальным паркам на правах, является общим для всех субъектов права и предусмотрен в комментируемом Законе (см. комментарий к главе V).

Каждый конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно - историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

а) разведка и разработка полезных ископаемых;

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

д) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

е) рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

ж) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;

з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

и) вывоз предметов, имеющих историко - культурную ценность.

В число особо охраняемых природных объектов входят природные парки. Они являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. На природные парки возлагаются определенные задачи: сохранение природной среды, природных ландшафтов; создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов; разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Законом об особо охраняемых природных территориях подробно не оговаривается правовой режим использования объектов животного мира на территориях природных парков, из чего следует сделать вывод, что порядок предоставления объектов животного мира в пользование носит общий характер.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального и регионального значения. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством Российской Федерации государственных органов Российской Федерации и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения - могут быть федерального, регионального значения. На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно - исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

[Радко]

Комментарий к статье 26. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания

Комментируемая статья определяет одну из форм пользования животным миром. Как правило, это относится к диким зверям, птицам и другим объектам животного мира. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания могут осуществлять как юридические лица (охотничьи хозяйства, зоопитомники, дичефермы), так и физические лица (в том числе в условиях фермерского, крестьянского, подсобного хозяйства). Норма оговаривает условия реализации права пользования объектами животного мира, а именно при наличии лицензии, которая выдается специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" <*> специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная пограничная служба Российской Федерации и их территориальные органы (см. комментарий к ст. ст. 13 и 16 настоящего Закона).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 488.

Полномочия и специализация указанных федеральных органов исполнительной власти в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания определяются положениями об этих органах.

Во исполнение вышеназванного Постановления Госкомэкология издала Приказ от 10 апреля 1998 г. N 207 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" (с изменениями от 27 августа 1998 г.). В этом Приказе Госкомэкология определила функции и полномочия структурных подразделений Госкомэкологии России и территориальных органов по охране окружающей среды, а также перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира. Этим должностным лицам предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих обязанности по охране объектов животного мира", Приказ Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. N 206).

В целях сохранения биологического разнообразия, усиления охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации Рослесхоз издал Приказ от 8 апреля 1998 г. N 54 "Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации".

В этом Приказе указывается на необходимость доведения до сведения лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России, подведомственных организаций, каждого работника государственной лесной охраны Российской Федерации и специальной государственной инспекции по охране территории национальных парков информации об обязанностях по охране объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда, возложенных на Рослесхоз Правительством Российской Федерации.

Также для реализации указанных целей принимаются меры по обеспечению переподготовки и повышению квалификации работников государственной лесной охраны, по организации мобильных патрульных групп государственной лесной охраны, обеспечению их транспортом, служебным оружием, средствами радиосвязи, специальными средствами, форменным обмундированием, участию в работе мобильных патрульных групп инспекторов УВД и сотрудников территориальных органов специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Рослесхоз предлагал ужесточить меры дисциплинарной ответственности, принимаемые к работникам государственной лесной охраны, совершившим нарушения правил охоты и рыбной ловли, обеспечить взаимодействие с общественными объединениями и гражданами при проведении мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно ст. 33 комментируемого Закона (см. комментарий к этой статье) объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.

Несоблюдение условий, установленных в лицензии, а также обязанности гуманного обращения с объектами животного мира, надлежащих санитарно - ветеринарных и зоогигиенических требований к их содержанию влечет за собой административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а объекты животного мира подлежат конфискации в судебном порядке (см. также комментарий к ст. 12 настоящего Закона).

[Радко]

Комментарий к статье 28. Предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи

В задачи охраны животного мира входят специальные меры, направленные на сохранение отдельных объектов животного мира, а также мероприятия, связанные с охраной среды обитания животного мира. В условиях возрастающего влияния хозяйственной деятельности актуальным становится решение вопроса о предотвращении заболеваний и гибели объектов животного мира. Многие болезни диких животных передаются сельскохозяйственным и домашним животным, а также человеку, представляя опасность для жизни и здоровья. В природной среде борьба с такими болезнями чрезвычайно сложна, поэтому существуют специальные службы, занимающиеся вопросами обнаружения очагов заболевания и принятия мер по локализации и ликвидации этих очагов.

Государственную ветеринарную службу Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств организует Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Положение о Государственной ветеринарной службе Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N 830 <*>).

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1992. N 18. Ст. 1467.

Государственная ветеринарная служба Российской Федерации осуществляет контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и охрану территории России от заноса заразных болезней животных с поступающими по импорту животными, продуктами, сырьем животного происхождения, фуражом и другими грузами. Государственный ветеринарный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и охрану территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств осуществляют:

Главное управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (далее - Главное управление ветеринарии);

зональные управления государственного ветеринарного надзора на государственной границе Российской Федерации и транспорте (далее - Зональные управления);

пограничные контрольные ветеринарные пункты в морских и речных портах (пристанях), на железнодорожных станциях, в аэропортах, на автомобильных дорогах и почтамтах;

Республиканская ветеринарная экспедиция по борьбе с особо опасными болезнями;

научно - исследовательские ветеринарные институты и государственные ветеринарные лаборатории в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных округах.

Главное управление ветеринарии и другие подразделения образуют единую централизованную службу пограничного государственного ветеринарного надзора по охране территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств.

Пограничному государственному ветеринарному надзору подлежат перевозимые любым видом транспорта и всеми видами отправлений, включая ручную кладь:

животные всех видов (включая птиц, пушных зверей, лабораторных, зоопарковых и домашних животных, морских зверей, пчел, рыб, других гидробионтов, эмбрионы и сперму животных, оплодотворенную икру);

продукты животного происхождения (мясо и мясопродукты, молоко и молочные продукты, рыба, яйца, продукты пчеловодства);

сырье животного происхождения (шкуры, шерсть, пушнина, пух, перо, эндокринное и кишечное сырье, кровь, кости и другие виды сырья);

корма для животных;

ветеринарные препараты, биологические материалы и предметы коллекционирования животного происхождения.

Основными задачами пограничного государственного ветеринарного надзора являются:

осуществление контроля за соблюдением ветеринарных правил при международных перевозках подконтрольных грузов, за ввозом в Российскую Федерацию и вывозом за рубеж возбудителей особо опасных болезней животных, биологических и химико - фармацевтических средств ветеринарного назначения и испытанием образцов зарубежных ветеринарных препаратов;

определение совместно с заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации подконтрольных грузов, организация в этих пунктах ветеринарного надзора;

разработка общегосударственных программ по охране от заноса из иностранных государств и распространения на территории Российской Федерации заразных болезней животных, контроль за их выполнением на местах, а также проведением защитных ветеринарных мероприятий в пограничной зоне;

разработка проектов инструкций, положений, наставлений, правил и других нормативных документов по вопросам осуществления ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств;

разработка ветеринарных требований при закупке и ввозе из иностранных государств всех видов животноводческих грузов, условий перевозки, переработки и использования их внутри страны;

участие в разработке унифицированных правил отбора и лабораторных методов исследований возбудителей особо опасных болезней животных;

осуществление контроля за ветеринарно - санитарным состоянием автомобильного транспорта, судов, самолетов, вагонов, контейнеров, складских помещений, карантинных баз, погрузочно - разгрузочных площадок и других специальных сооружений перед погрузкой и после выгрузки животноводческих грузов, дезинфекционных и промывочных комплексов, а также за сбором и утилизацией сепараций в международных морских и воздушных портах, на пограничных железнодорожных станциях и автотрассах.

Пограничный государственный ветеринарный надзор в пределах закрепленной зоны обслуживания имеет право в установленном порядке проводить осмотр поступающих из иностранных государств и вывозимых за границу подконтрольных грузов и принимать решения о возможностях и условиях дальнейшей их перевозки; беспрепятственно входить на территории морских и речных портов (пристаней), аэропортов, железнодорожных станций, почтамтов, карантинных баз, погрузочно - разгрузочных площадок, других хозяйств, различных предприятий и организаций, независимо от их ведомственной подчиненности и организационно - правовых форм, отдельных лиц, а также на предприятия, занимающиеся заготовкой, хранением, переработкой и экспортно - импортными перевозками подконтрольных грузов; получать от администрации таможен, морских и речных портов (пристаней), аэропортов, железнодорожных станций и других предприятий и организаций все необходимые сведения о прибывающих, хранящихся и отправляемых грузах животного происхождения и соответствующие документы; задерживать подконтрольные грузы, ввозимые на территорию Российской Федерации без разрешения Главного управления ветеринарии и соответствующих ветеринарных сертификатов, приостанавливать или запрещать выгрузку, погрузку и транзит этих грузов в случаях нарушений ветеринарных условий их поставок; давать обязательные для исполнения предписания об устранении обнаруженных нарушений ветеринарных правил при перевозках подконтрольных грузов, принимать решения о порядке реализации или уничтожения конфискованных подконтрольных грузов; отбирать образцы проб животноводческой продукции для досмотра и последующих лабораторных экспертиз.

Пограничный государственный ветеринарный надзор осуществляет свои задачи и функции в пределах своей компетенции во взаимодействии с Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Государственным комитетом санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством связи Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством путей сообщения Российской Федерации, другими центральными органами федеральной исполнительной власти, а также с органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органами местного самоуправления (о названиях министерств и ведомств см. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г.).

В связи с необходимостью предотвращения заболеваний и гибели объектов животного мира в Женеве 20 февраля 1935 г. была принята Международная конвенция о борьбе с заразными болезнями животных <*>.

--------------------------------

<*> Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР. Текст Конвенции опубликован в Собрании законов и распоряжений Рабоче - Крестьянского Правительства СССР от 30 декабря 1937 г., N 37.

Помимо ветеринарной службы надзор и контроль за возникновением и распространением заболеваний объектов животного мира осуществляет санитарно - эпидемиологическая служба РФ. Санитарно - эпидемиологический надзор осуществляется в целях обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия в Российской Федерации и является единой федеральной централизованной системой органов и учреждений. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 были утверждены Положение о государственной санитарно - эпидемиологической службе Российской Федерации и Положение о государственном санитарно - эпидемиологическом нормировании <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

Основными задачами службы являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, гигиеническое воспитание и образование населения. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно - эпидемиологический надзор, является Министерство здравоохранения Российской Федерации. В службу входят:

1) Министерство здравоохранения Российской Федерации (Департамент по государственному санитарно - эпидемиологическому надзору);

2) федеральный центр государственного санитарно - эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно - эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации; на водном и воздушном транспорте в регионах, городах, районах, межрайонные, на водном и воздушном транспорте в субъектах Российской Федерации; зональные на водном и воздушном транспорте, в районах (округах) городов;

3) центры государственного санитарно - эпидемиологического надзора, иные учреждения санитарно - гигиенического и эпидемиологического профиля, структурные подразделения Министерства путей сообщения Российской Федерации, Министерства обороны РФ (в том числе органы управления), Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Медицинского центра Управления делами Президента РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федерального управления медико - биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения РФ, осуществляющие государственный санитарно - эпидемиологический надзор соответственно на объектах железнодорожного транспорта и транспортного строительства, метрополитенов (далее именуются - объекты железнодорожного транспорта), в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения, а также на обслуживаемых территориях;

4) государственные научно - исследовательские и иные учреждения санитарно - гигиенического и эпидемиологического профиля, противочумные центры, противочумные станции, государственные унитарные предприятия по производству медицинских иммунобиологических препаратов, государственные унитарные предприятия дезинфекционного профиля.

Организацию деятельности службы осуществляют главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов РФ, городов, районов, на водном и воздушном транспорте, а также в других сферах общественной жизни.

Органы и учреждения службы в соответствии с возложенными на них задачами:

участвуют в формировании основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

участвуют в разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, а также научных, научно - технических программ в этой области;

взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

подготавливают к публикации ежегодный государственный доклад о санитарно - эпидемиологической обстановке в РФ;

участвуют в подготовке предложений по проектам программ социально - экономического развития территорий, федеральных и региональных целевых программ в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

организуют и проводят санитарно - эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологическую, гигиеническую и иные виды оценок;

организуют и проводят научные исследования в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения;

организуют работу по гигиеническому воспитанию населения, участвуют в обучении граждан, аттестации гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения;

организуют и выполняют дезинфекционные, дератизационные и дезинсекционные работы;

проводят социально - гигиенический мониторинг;

осуществляют государственное санитарно - эпидемиологическое нормирование;

обеспечивают производство и поставку медицинских иммунобиологических препаратов, дезинфекционных, дератизационных и дезинсекционных средств.

Основной задачей государственного санитарно - эпидемиологического нормирования является установление санитарно - эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания. Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно - эпидемиологические требования, являются государственные санитарно - эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие:

гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно - эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья;

оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания;

максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.

Комментируемая статья определяет, что требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей и т.п. утверждаются Правительством РФ. Во исполнение этой нормы 13 августа 1996 г. Правительством РФ были утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи (Постановление Правительства РФ N 997 <*>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции;

попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины;

строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья;

столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибрации;

технологических процессов животноводства и растениеводства.

Действие Требований распространяется на производственные процессы в сельском, лесном хозяйстве и лесной промышленности, на производственные площадки с открыто размещенным оборудованием, гидросооружения и водохранилища, на места размещения сырья и вспомогательных материалов, на водные транспортные пути и магистрали автомобильного, железнодорожного транспорта и аэродромы, а также при эксплуатации трубопроводов, линий электропередачи мощностью от 6 кВ и выше и линий проводной связи.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира

запрещается:

выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, химических реагентов, горюче - смазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания;

установление сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений на путях массовой миграции животных;

устройство в реках или протоках запаней или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока;

расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно - кустарниковой растительности в период размножения животных.

Рассматриваемые Требования обязательны для всех юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы, а также физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и действуют на всей территории Российской Федерации. Юридические и физические лица, действующие во всех сферах производства, обязаны своевременно информировать специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания о случаях гибели животных при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи. Предусмотрена ответственность юридических и физических лиц, виновных в нарушении этих Требований.

При осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов не допускается применение технологий и механизмов, которые вызывают массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать технологию, специально оборудованную сельскохозяйственную технику, порядок работ, исключающие возможность гибели животных. Производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно - защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды. Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных.

Владельцы сельскохозяйственных угодий по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания обязаны обеспечивать защиту объектов животного мира в пределах этих угодий в периоды размножения и линьки и сохранение участков, являющихся убежищами для объектов животного мира.

При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопасного их передвижения через указанные сооружения, оснащать водозаборные сооружения и каналы гидромелиоративных систем специальными защитными устройствами.

Существуют определенные требования при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов. В проектах лесоустройства и при осуществлении мероприятий, связанных с пользованием лесным фондом и лесами, не входящими в лесной фонд, необходимо предусматривать меры по охране объектов животного мира и среды их обитания. Мероприятия по рубке лесов и их защите от вредных насекомых разрабатываются территориальными органами управления лесным хозяйством в установленном порядке и согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользование участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной среды обитания объектов животного мира. Режим пользования указанными участками в местах размножения, кормления и выращивания молодняка устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Промышленные и водохозяйственные процессы должны осуществляться на производственных площадках, имеющих специальные ограждения, предотвращающие появление на территории этих площадок диких животных. Для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия вредных веществ и сырья, находящихся на производственной площадке, необходимо:

хранить материалы и сырье только в огороженных местах на бетонированных и обвалованных площадках с замкнутой системой канализации;

помещать хозяйственные и производственные сточные воды в емкости для обработки на самой производственной площадке или для транспортировки на специальные полигоны для последующей утилизации;

максимально использовать безотходные технологии и замкнутые системы водопотребления;

обеспечивать полную герметизацию систем сбора, хранения и транспортировки добываемого жидкого и газообразного сырья;

снабжать емкости и резервуары системой защиты в целях предотвращения попадания в них животных.

При отборе воды из водоемов и водотоков должны предусматриваться меры по предотвращению гибели водных и околоводных животных (выбор места водозабора, тип рыбозащитных устройств, возможный объем воды и другие), согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Изменение уровня воды в гидросооружениях, в том числе и водохранилищах, в период массовых миграций и размножения объектов животного мира в пределах территорий, занимаемых указанными производственными объектами, осуществляется по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В зарыбленных водных объектах в период нереста рыб должны обеспечиваться рыбохозяйственные попуски, создающие оптимальные условия их воспроизводства. При сбросе производственных и иных сточных вод с промышленных площадок должны предусматриваться меры, исключающие загрязнение водной среды. Запрещается сброс любых сточных вод в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных. Для снижения факторов беспокойства (шума, вибрации, ударных волн и других) объектов животного мира необходимо руководствоваться соответствующими инструкциями и рекомендациями по измерению, оценке и снижению их уровня.

При проектировании и сооружении транспортных магистралей необходимо ограничить их прохождение по границам различных типов ландшафтов, на путях миграции и в места концентрации объектов животного мира. Владельцы транспортных средств и организации, эксплуатирующие транспортные магистрали, обязаны принимать меры к предотвращению ущерба, наносимого объектам животного мира, ограничивать в пределах своей компетенции судоходство и скорость движения транспорта по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

На транспортных магистралях необходимо устанавливать специальные предупредительные знаки и знаки ограничения скорости движения транспорта. Опасные участки транспортных магистралей в местах концентрации объектов животного мира и на путях их миграции ограждаются устройствами со специальными проходами, типы и конструкции которых согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране и контролю за использованием объектов животного мира и среды их обитания.

При пересечении транспортными магистралями мелких рек и ручьев (поверхностных водотоков) должна обеспечиваться свободная миграция рыб и наземных животных. При проектировании транспортных магистралей для снижения влияния на объекты животного мира шума движущегося транспорта необходимо устанавливать санитарно - защитные зоны в соответствии с действующими правилами и нормами.

При эксплуатации трубопроводов должны соблюдаться особые правила: трубопроводы должны быть заглублены (погружены под землю на определенную глубину). При строительстве трубопроводов в легко уязвимых местах среды обитания животных (тундра и др.), где невозможно заглубить трубы в землю, необходимо предусмотреть сооружение переходов для мигрирующих животных, приподняв отдельные участки трубопроводов на высоту не ниже 3 м.

В случае пересечения реки трубопровод заглубляется и фиксируется (для предотвращения всплытия). При пересечении трубопроводом верховий рек и ручьев устраивается эстакада. Трубопроводы не должны пересекать нерестилища и зимовальные ямы. В месте пересечения водного объекта, участка концентрации наземных животных или на путях их миграции трубопровод должен оснащаться техническими устройствами, обеспечивающими отключение поврежденного в результате аварии участка трубопровода.

После завершения строительства, реконструкции или ремонта трубопровода запрещается оставлять неубранные конструкции, оборудование и незасыпанные участки траншей. При проектировании и строительстве трубопроводов должны обеспечиваться меры защиты объектов животного мира, включая ограничение работ на строительстве трубопроводов в периоды массовой миграции, в местах размножения и линьки, выкармливания молодняка, нереста, нагула и ската молоди рыбы.

Проектирование, строительство и эксплуатация линий связи и электропередачи наносят определенный ущерб объектам животного мира. Поэтому при проектировании и строительстве новых линий связи и электропередачи должны предусматриваться меры по предотвращению и сокращению риска гибели птиц в случае соприкосновения с токонесущими проводами на участках их прикрепления к конструкциям опор, а также при столкновении с проводами во время пролета.

Линии электропередачи, опоры и изоляторы должны оснащаться специальными птицезащитными устройствами, в том числе препятствующими птицам устраивать гнездовья в местах, допускающих их прикосновение к токонесущим проводам. Запрещается использование в качестве специальных птицезащитных устройств неизолированных металлических конструкций.

Для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия электромагнитного поля линий электропередачи вдоль них устанавливаются санитарно - защитные полосы. Запрещается превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия электромагнитных полей и иных вредных физических воздействий линий электропередачи на объекты животного мира.

Трансформаторные подстанции на линиях электропередачи, их узлы и работающие механизмы должны быть оснащены устройствами (изгородями, кожухами), предотвращающими проникновение животных на территорию подстанции и попадание их в указанные узлы и механизмы. В местах массовой миграции птиц для предотвращения их гибели от столкновения с линиями связи рекомендуется замена воздушной проводной системы связи на подземную кабельную или радиорелейную.

Комментируемая статья запрещает выжигание, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, опасных для объектов животного мира и среды их обитания. Выжигание растительности (прошлогодней стерни, сухой травы на лугах и сенокосах) часто применялось в практике как мера повышения урожайности. Однако выжигание, которое, как правило, производится в весеннее время, уничтожает многих представителей животного мира, среди которых оказываются млекопитающие, птицы, наземные и почвенные беспозвоночные животные. Выжигание травы нередко становится причиной возникновения пожаров в лесных насаждениях, расположенных поблизости.

Человечество, к сожалению, пока не может полностью отказаться от использования удобрений, ядохимикатов, направленных на защиту растений от вредителей. Закон призывает к разумному сочетанию химических методов с агротехническими приемами.